En 2023 se presentaron 8 proyectos de ley para reglamentar la transición

Seguramente incentivados por la elección general de este año, durante 2023 se presentaron en el Congreso Nacional 8 proyectos de ley tendientes a regular la transición de gobierno. Siete lo fueron en la Cámara de Diputados y uno en el Senado.

0318-D-2023, de JOURY, María de las Mercedes y otros
0643-D-2023, de OLIVETO, Paula
0979-D-2023, de CARRIZO, Soledad y otro
1077-23, de CREXELL, Carmen Lucila
2038-D-2023, de BOUHID, Gustavo
2265-D-2023, de CARRIZO, Ana Carla
4424-D-2023, de MAQUIEYRA, Martín
4627-D-2023, de STEFANI, Héctor Antonio

A grandes rasgos, todos los proyectos coinciden en proponer un marco normativo para regular el fenómeno de la transición de gobierno con el objetivo de promover o institucionalizar mecanismos de cooperación entre los equipos de las administraciones entrante y saliente. En general se observa una marcada tendencia a establecer obligaciones relacionadas a la transferencia de información o conocimiento por parte del gobierno saliente, con contenidos mínimos y requisitos de forma y tiempo más o menos estrictos según el caso. El foco en esta cuestión se entiende porque se trata de información necesaria para que el gobierno entrante complete su diagnóstico sobre la realidad a la que aplicará sus políticas públicas. También para que pueda aplicarlas de inmediato. Por lo tanto, todos los proyectos de ley analizados implican en sustancia la reglamentación de una derivación específica del derecho a la información pública y la transparencia. No obstante lo dicho, los proyectos presentados también indagan en otros dispositivos jurídicos para fomentar la colaboración entre las partes de la transición, como por ejemplo la creación de organismos específicos de existencia transitoria o la institucionalización de reuniones de diferente nivel jerárquico. Se repite en varios proyectos el establecimiento de prohibiciones al poder de decisión del presidente saliente y su administración, a los efectos de evitar medidas que puedan tener consecuencias en el mandato siguiente. Es un recurso repetido en la legislación comparada, pero que parece cobrar especial importancia en la Argentina, dada la mala práctica local de apurar nombramientos sobre el filo del mandato o posponer para después de terminado el efecto negativo de decisiones económicas o de endeudamiento. Algunas de las iniciativas analizadas entran también en terrenos ajenos pero anexos a la transición, como son la regulación de las ceremonias de jura y traspaso de atributos o el cómputo del tiempo del mandato presidencial, cosas pacíficamente establecidas por costumbre constitucional hasta los berrinches de la entonces presidente Cristina Fernández de Kirchner en la transición del año 2015. Ámbito de aplicación personal Todos los proyectos analizados coinciden en hacer definiciones amplias del sujeto obligado por sus normas, entendiendo a la administración pública en sentido lato, abarcativo de la administración pública centralizada y descentralizada. El período de transición La mayoría de los proyectos sitúan la transición entre la proclamación formal de la fórmula ganadora por parte de la Asamblea Legislativa y la asunción de los nuevos presidente y vicepresidente de la Nación. No obstante, hay algunas diferencias. Así el caso de Soledad Carrizo, que propone que la transición termina a los 10 días hábiles de la asunción del presidente electo. O el de Ana Carla Carrizo, que adelanta el comienzo de la transición y lo hace coincidir con la convocatoria a elecciones presidenciales. Estas diferencias en la extensión del período de la transición son importantes porque definen el ámbito de validez temporal de los proyectos. En algunos casos, de todos modos, se prevén obligaciones que trascienden este período, como en el proyecto de Héctor Stefani, que ordena al gobierno entrante presentar un Informe Final de Transición al Congreso a los 6 meses de asumido, Organismos especiales encargados de la transición Una técnica repetida en los proyectos de ley analizados es la creación de organismos especiales, de existencia transitoria, encargados de operar la transición de gobierno. Es una solución entendible en la intención de dotar de institucionalidad al proceso transicional, pero también obedece al afán burocratizador de los políticos argentinos inmortalizado en el famoso canto de “tenemos ministerio”. Cada proyecto le da un nombre particular al organismo (que no viene al caso) y regula más o menos detalladamente su integración y funciones. María de las Mercedes Joury, por ejemplo, propone un Comité de Transición de Gobierno conformado por 5 ministros del gobierno saliente y 5 representantes elegidos por el presidente electo. No hay acuerdo entre los autores sobre el rango que deberían tener los miembros de estos organismos ad-hoc. Soledad Carrizo, por ejemplo, deja libertad de elección al presidente saliente, que puede nombrar sus miembros entre funcionarios con categoría de ministro a director. Un caso especial es el de Paula Oliveto, que propone un Equipo de Transición Republicana integrado por el Jefe de Gabinete de Ministros de la Nación, el Síndico General de la Nación (es el único proyecto que lo postula) y hasta 8 representantes del gobierno saliente, entre los que deben estar los ministros de Interior, Obra Pública y Hacienda o quienes ejerzan tales funciones. Si el Poder Ejecutivo no dispone la integración del Equipo dentro las 48 horas de iniciado el proceso de transición, entonces se prevé un mecanismo de integración automática hasta la conformación definitiva. Es un intento por garantizar la operatividad de la norma en el contexto de una cultura política adversa a la cooperación en transición. Ana Carla Carrizo, por su lado, propone la creación de un Comité de Transición Saliente y tantos Comités de Transición Entrantes como candidatos oficializados haya. El comité de Transición Saliente tiene, entre otras, la función de capacitar a los miembros de los Comités de Transición Entrantes durante toda la campaña electoral. Como se ha visto, tampoco hay acuerdo entre los autores sobre el número de miembros integrantes de estos organismos especiales. Martín Maquieyra propone una Mesa de Transición de Gobierno compuesta por todos los ministros del gobierno saliente, más los representantes que designe el presidente electo, en número igual. Algunas propuestas aclaran que los integrantes de los equipos encargados de operar la transición cumplen sus funciones ad honorem. Otra particularidad del proyecto de Soledad Carrizo, es que la Comisión de Transición de Gobierno existe hasta 10 días de asumida la nueva administración, con el objetivo de prestar cooperación a las autoridades entrantes. Deberes de información Como explicábamos al principio, la mayoría de los proyectos de ley sobre el tema pone el foco en garantizar la transferencia de información al gobierno entrante, por eso imponen algún tipo de obligación informativa al gobierno saliente, reglamentadas con mayor o menor detalle según el caso. María de las Mercedes Joury propone que el gobierno saliente, a instancias del Jefe de Gabinete de Ministros, deba presentar al presidente electo y al Congreso un informe detallado con el estado de la Nación, que recibe el nombre de Memoria del Estado y tiene carácter público. El proyecto de Ana Carla Carrizo trae la novedad de que el Comité de Transición Saliente debe poner los informes pertinentes a disposición del Comité de Transición Entrante al día siguiente del escrutinio provisorio. Es un adelantamiento significativo en comparación con el resto de los proyectos, que aplazan esta obligación para después de la proclamación por la Asamblea Legislativa. En caso de balotaje, los Comités de ambos candidatos recibirán la información después del escrutinio provisorio de la primera vuelta. Soledad Carrizo postula que el informe del gobierno saliente debe confeccionarse siguiendo un cronograma con plazo de entrega de hasta 5 días hábiles anteriores a la asunción. Si bien es un acierto poner un tiempo límite para el cumplimiento de la obligación informativa del gobierno en ejercicio, la hipótesis de 5 días de antelación al traspaso de mando es poco tiempo para que la información sea realmente fructífera para el equipo entrante. En esta línea, Carmen Lucila Crexell planea que el Jefe de Gabinete de Ministros esté obligado a poner el Informe Final de Transición a disposición del presidente electo dentro de los 5 días hábiles de proclamada la fórmula ganadora. Algunos de los proyectos crean obligaciones informativas también en cabeza del gobierno entrante, como en el caso de María de las Mercedes Joury, Soledad Carrizo y Héctor Antonio Stefani, que le dan seis meses desde asumido para que presente un informe de transición ante el Congreso. La propuesta de Martín Maquieyra impone a su vez una obligación especial de colaboración a los ministros salientes, que tendrían que compartir su dirección, número de teléfono y cuenta de correo y mantenerlos válidos durante los seis meses siguientes a la asunción del gobierno entrante, para consultas y aclaraciones a este. Da por válidas todas las notificaciones hechas a estos domicilio y correo. Contenidos mínimos del deber de información En general, los proyectos analizados regulan los contenidos mínimos de los informes o memorias de transición, que suelen incluir tópicos como la nómina de empleados públicos, la situación financiera, el estado de los juicios pendientes, las contrataciones en curso y el inventario de bienes de cada organismo. Reuniones Si bien casi todos los proyectos de ley hacen referencia a reuniones entre las partes entrante y saliente de la transición, muy pocos buscan la manera de institucionalizarlas. Martín Maquieyra propone una reunión inicial entre los presidentes entrante y saliente dentro de los 5 días hábiles posteriores a la proclamación de la fórmula ganadora. Sería una suerte de puntapié inicial del proceso de transición. Es interesante en el punto la iniciativa de Carmen Lucila Crexell, que dispone que a los 5 días de recibido el Informe Final, el presidente en ejercicio debe reunirse con el presidente electo, porque tiene el sentido de que el encuentro sea provechoso, sobre la base de la información aportada/recibida. Prohibiciones Varios proyectos avanzan en el establecimiento de limitaciones a las facultades del gobierno saliente durante el período de la transición. Es el otro gran pilar (junto con las obligaciones informativas) sobre el que se edifica la regulación de la transición de gobiernos en la legislación comparada. Si bien se comprende la necesidad de limitar la capacidad de daño deliberado de las administraciones salientes, cierto es que ellas ostentan la plenitud de sus facultades hasta el final mismo del mandato. Se trata pues, de evitar su ejercicio abusivo. En la enumeración, taxativa, de las actividades prohibidas durante el período de la transición, están por ejemplo los créditos con organismos públicos nacionales o internacionales; las designaciones de personal y los ascensos, recategorizaciones o traslados; la suspensión del pago de obligaciones vigentes con asignación de fondos o el inicio de procesos licitatorios. Para Gustavo Bohuid, estas prohibiciones rigen “salvo aceptación previa y expresa del gobierno entrante”, en lo que parece ser una suerte de incentivo para el consenso entre las partes en la configuración de las políticas públicas del último tramo de gobierno en temas de particular trascendencia. Carmen Lucila Crexell, por su parte, propone una limitación general, de buena fe pero de dudosa constitucionalidad y operatividad práctica, consistente en que “desde la proclamación de la fórmula ganadora, el presidente saliente no pueda tomar decisiones de carácter administrativo o financiero que comprometan la futura gestión”. Una fórmula indeterminada que adivina litigiosidad. La iniciativa de Martín Maquieyra, que estructura una serie de obligaciones de cara al Congreso Nacional (un aspecto novedoso entre los proyectos estudiados), prohíbe al gobierno saliente que durante el período de la transición envíe al Congreso Nacional proyectos que afecten el presupuesto nacional; modifiquen la política monetaria, laboral, social o impositiva; o de cualquier otro que afecte las políticas públicas del nuevo gobierno. Cabe preguntarse si no sería mejor establecer directamente una autolimitación del Congreso a tratarlos. incumplimiento La mayoría de los proyectos recurre a la técnica de identificar las violaciones a sus estipulaciones con el delito penal de incumplimiento de los deberes de funcionario público. ¿Es una especificación de ese delito?, el enunciado no cumple con los requisitos de un tipo penal. ¿Es una pauta de interpretación para los jueces penales?, no es seguro que los magistrados la sigan. Se nota la intención de los autores de forzar el cumplimiento de la regulación que proponen, pero la fórmula encontrada (y repetida) no parece del todo eficaz. Paula Oliveto agrega que el incumplimiento de las obligaciones contenidas en su proyecto de ley constituyen una falta disciplinaria grave. La propuesta de Gustavo Bohuid es la más estricta en materia de incumplimiento porque fulmina con nulidad los actos y nombramientos que contraríen las prohibiciones establecidas en su proyecto.