Llegar a la presidencia es recibir un bastón y algo más...

“¡A ejecutar el presupuesto que nos vamos!” “Termina el mandato: ¡todos a planta!” “¡Se llevaron hasta el agua de los floreros!” “¡Señor Presidente: no nos dejaron ni para pagar el sueldo de diciembre!” “El último en irse que apague la luz”   Estas frases no son en absoluto desconocidas en la política de estas latitudes, de hecho, se vuelven muy frecuentes al terminar cada mandato presidencial, más aún si al terminar su período asume al frente del Ejecutivo alguien de un color político diferente.

En la década de los noventa la tercera ola de Democratización instalaba en agenda la creencia de que el camino hacia la democracia era sólo un camino de ida sin pensar en la más remota posibilidad de regímenes políticos alternos a la misma conviertiéndola en “the only game in town” (Linz J y A Stepan, 1996). Sin embargo, y a la luz de las convulsiones propias de América Latina, transcurridas varias décadas desde la transición todavía quedan desafíos pendientes para la consolidación del régimen democrático de la región, incluso algunos países cayeron en Regímenes Autoritarios Competitivos y otro, directamente, se han vuelto lamentables experiencias no democráticas (Lago, M 2019).

De acuerdo al Índice de Democratización publicado por The Economist (2022), tan sólo en el continente de América Latina, Cuba, Venezuela y Nicaragua son considerados regímenes no democráticos, mientras que países como El Salvador, Ecuador y Perú son considerados Regímenes Híbridos.

Lo cierto es que la consolidación de la democracia requiere del cumplimiento de los procedimientos básicos de lo que en Ciencia Política se llama poliarquía (Dahl, R 1971), el respeto por los derechos, libertades; pero también de avanzar en la institucionalización de reglas de juego básicas que ordenen el funcionamiento interno del régimen, en especial en los momentos de incertidumbre y tensión como pueden ser los traspasos de gobierno. En estos contexto, a los fines de evitar condicionamiento al gobierno entrante, es importante que se refuerce el principio de responsabilidad política limitando las funciones al gobierno cesante (Reviriego Picón, F; Alguacil Gonzalez Aurioles, J 2010 Reviriego Picón, F; Alguacil Gonzalez Aurioles, J 2010).

En el caso de Argentina, en las últimas décadas se han elaborado numerosos proyectos con la finalidad de reglamentar este proceso. Actualmente, existen 8 proyectos presentados por Diputados Nacionales de distintos partidos políticos de la Alianza Juntos por el Cambio de regulación del traspaso de mando en estado parlamentario. Este hecho pone en evidencia el mínimo consenso en torno a la necesidad de su regulación y la necesidad de acercar posturas en torno a ciertos elementos que deben incorporarse en la regulación y el contenido de las mismas. Veamos entonces cuáles son los puntos de acuerdo; diferencias y omisiones de los proyectos presentados en la Comisión de Asuntos Constitucionales de la Cámara de Diputados de la Nación que en noviembre de 2023 conservan estado parlamentario.

Los consensos generales en torno a una (futura) Ley de traspaso.

Entre los consensos mínimos alcanzados, está la necesidad de reglamentar algunos tópicos centrales como por ejemplo: el significado y los alcances del concepto traspaso y transición; la necesidad de especificar los documentos a elaborar; el contenido de dichos informes, pensar en un proceso articulado entre los representantes del gabinete saliente y los del gabinete entrante; establecer los plazos mínimos a cumplirse; especificar las prohibiciones para los funcionarios públicos salientes susceptibles de adquirir sanciones en caso de incumplimiento; y detallar los ámbitos de aplicación de la administración pública nacional.

Un segundo elemento en la presente en la mayoría de los proyectos es la referencia directa o indirecta a las prerrogativas contempladas en el Código Nacional Electoral (CEN) y en la Ley de Acceso a la Información Pública. El principal aspecto tomado del CEN es el criterio con el cual establecer el inicio del traspaso en el momento de la Proclamación de la Fórmula Electoral ganadora ante la Asamblea Legislativa. Por su parte, de la Ley de Acceso a la Información Pública mayoritariamente adoptan el principio de publicidad de la información contenida en los distintos documentos y la necesidad de dejar publicada ya sea mediante el Boletín Oficial o un sitio oficial del Estado Nacional los distintos informes y memorias elaborados.

Otro punto, aunque en menor grado de consenso, se ve reflejado en torno a la estrategia de crear órganos colegiados destinados a coordinar y organizar el proceso de traspaso y el rol clave que tiene el Jefe de Gabinete de Ministros durante el proceso.

A su vez, y aunque con distinto nivel de detalle, en los proyectos que aún conservan estado parlamentario, incluyen como ámbito de regulación no sólo a las dependencias de la autoridad central sino también a los órganos descentralizados; a las empresas con participación del Estado Nacional; junto a los fondos públicos y fondos con participación estatal. Finalmente, en lo que respecta a las sanciones, la mayoría de los proyectos tan sólo establecen que el incumplimiento de las prerrogativas vinculadas al traspaso debe ser punible.

Un mismo tema con distintas miradas: los diferentes abordajes del traspaso en los proyectos

Uno de los tópicos que presenta divergencias, es el punto de partida “temporal”, desde cuándo regular el proceso de traspaso. Si bien la postura mayoritaria en los proyectos presentados se estipula en torno al momento de la proclamación de la fórmula presidencial ante la Asamblea Legislativa, existen dos propuestas que proponen controlar al gobierno cesante desde un lapso temporal más amplio. El proyecto de la Diputada Carla Carrizo establece que la instancia de control debe iniciar en el momento en que se convoca al acto eleccionario; y el Diputado Martín Maquieyra por su parte entiende que el mismo inicia 30 días antes de las PASO. De este modo, no sólo se promueve la transparencia de la información pública, sino también se dota de igualdad de condiciones a los equipos técnicos de todas las fuerzas políticas para planificar su gestión.

Otro de los aspectos que presenta matices guarda relación con quién estará a cargo del traspaso. En este sentido, a excepción del proyecto del Diputado Nacional Gustavo Bouhid, donde la responsabilidad cae exclusivamente en el Jefe de Gabinete de Ministros de la Nación, en las demás propuestas se conforma un equipo de transición donde el Jefe de Gabinete de Ministros es quien coordina equipos con representantes de las distintas fuerzas políticas.

La cuestión de los recursos es poco abordada en los proyectos de regulación del traspaso. En este sentido, en varios de ellos se enuncia específicamente la necesidad de incluir en el cálculo presupuestario del año electoral, los recursos económicos necesarios para dichas tareas. Asimismo, tan sólo en dos de ellos se incorpora a los recursos materiales como condición necesaria para llevar adelante las tareas del traspaso.

Por su parte, lo referido a las prohibiciones y mecanismos de sanción ante incumplimiento son dos de los elementos que concentra una mayor heterogeneidad en su tratamiento. En relación a las prohibiciones, el proyecto de Soledad Carrizo y Roxana Reyes lo limita al período estrictamente de transición establecido por el CEN y sobre un listado muy acotado de puntos. Por su parte, el proyecto de Mercedes Joury incluye entre los elementos a controlar el crédito público y las medidas vinculadas al personal. Por su parte, el proyecto de Carla Carrizo es bastante más ambicioso dado que, al extenderse el tiempo el plazo temporal bajo regulación proceso podría interpretarse que el control se extiende a los últimos 6 meses de gestión del gobierno saliente. El proyecto del Diputado Martín Maquieyra incorpora un aspecto crucial para el funcionamiento de las administraciones públicas: los problemas y las dudas que aparecen a los recién asumidos con el correr del tiempo en el cargo. En consecuencia, entiende que las obligaciones de los ministros salientes no caducan hasta seis meses después del inicio de gestión del nuevo gobierno debiendo estar a disposición de los ministros entrantes si así lo requieren.

En lo que respecta a las sanciones, no todos ellos incorporan este ítem y los que lo hacen sólo se limitan a declarar que caerán en las sanciones establecidas por incumplimiento del deber de funcionario público.

A modo de cierre: un balance de los desafíos de la regulación del traspaso y los puntos a ser incorporados

En las Democracias contemporáneas, los traspasos de gobierno deben ser entendidos como un proceso que va más allá de los aspectos estrictamente protocolares -como la ceremonia de entrega de los atributos presidenciales-, práctica que refleja una costumbre de la vida democrática (Villarreal Gómez, F 2009; Souroujon, G 2014). En este sentido, los proyectos analizados cristalizan cuestiones tales como la transparencia, el acceso a la información pública, las restricciones electorales y las cuestiones de ética en la función pública como aspectos transversales a todo proceso de traspaso de gobierno. En consecuencia, y especialmente ante resultados electorales que cambian la orientación política con la asunción de las nuevas autoridades, es menester introducir cláusulas legales que eviten el condicionamiento material del nuevo gobierno (Reviriego Picón, F; Alguacil Gonzalez Aurioles, J 2010).

Es precisamente por tratarse de un proceso que involucra distintos aspectos centrales de la vida democrática de un régimen político que debe ser regulado, no sólo los días previos al traspaso de mando, sino también los últimos meses del gobierno saliente.

En términos generales, los proyectos analizados reflejan el tratamiento de puntos clásicos que deberían incorporarse en todo proceso de traspaso de gobierno y, en algunos de ellos se toman como equivalentes los términos de “transición” de régimen político y “traspaso” de gobierno (lo que en realidad se pretende regular).

Ahora bien, a 40 años de retomar el ejercicio democrático existen algunos aspectos que deberían al menos ser incluidos en la reglamentación como lo es el uso de las redes sociales y sitios oficiales de organismos públicos. En este mismo sentido, se destaca la ley recientemente aprobada en Córdoba.

Otro aspecto que debe integrarse en las reglamentaciones es la perspectiva del ciudadano. Si bien es cierto que, en algunos de los proyectos presentados, se enuncia la necesidad de publicar los documentos, no se menciona cuestiones tales como: el contenido de los informes tanto en medios masivos de comunicación como en redes sociales; los “formatos” de publicación de los documentos de modo que permitan “operar y utilizar la información allí contenida”, ni en que los mismos sean elaborados con un lenguaje formato “amigable y accesible” para el ciudadano. En este sentido, si bien la publicación en el boletín oficial cumple con el requisito de legalidad; lo cierto es que en contadas ocasiones el ciudadano consulta dichos documentos. Algo similar ocurre con las publicaciones dentro de los sitios oficiales de presidencia.

El cronograma del traspaso es otro elemento que no sólo debe ser incorporado en todos los proyectos sino también en el modo de sensibilizar a la opinión pública en el proceso.

Por último, en lo que respecta a las sanciones, más allá de las establecidas por el incumplimiento de las obligaciones de todo funcionario público, es preciso pensar en esquemas de incentivos que fomenten la cooperación y la conducta responsable tanto del funcionario público como de los candidatos a la presidencia de la Nación al menos desde el momento en que se publica la convocatoria al proceso.

Documentos y Referencias bibliográficas.

Cavarozzi, M (2021). Democracy as the only game in town en América Latina: ¿Un paso para adelante y dos para atrás?. Revista Euro Latinoamericana De Análisis Social Y Político (RELASP), 2 (3), 15–28. https://doi.org/10.35305/rr.v2i3.6

Código Nacional Electoral, Ley N° 26.215 de 2006, 20 de diciembre (Argentina) https://www.electoral.gob.ar/nuevo_legislacion/cen.php

Dahl, R (1971). La poliarquía. Participación y oposición.

Lago, M (2019) “El fin de la tercera ola de democracias”, en Microsoft Word - Annus Horribilis.docx (wordpress.com)   Ley de acceso a la información pública, Ley N° 27.275 de 2016  

Bouhid, G (2023) Proyecto de Ley Transición del gobierno presidenciales. Régimen. Presentando en la Honorable Cámara de Diputados de La Nación. Expediente N° 2038-D-2023.

Carrizo, C (2023) Proyecto de Ley del traspaso de gobierno, régimen. Presentando en la Honorable Cámara de Diputados de La Nación. Expediente 2265-D-2023.

Carrizo, S y Reyes, R (2023) Proyecto de Ley Régimen de Transición y Traspaso de atributos del presidente de la Nación Argentina. Presentando en la Honorable Cámara de Diputados de La Nación. Expediente N° 0979-D-2023.

Joury, M (2023) Proyecto de Ley régimen de transición de gobierno en el ámbito del poder ejecutivo nacional. Presentando en la Honorable Cámara de Diputados de La Nación. Expediente N° 0318-D-2023.

Linz, J y A Stepan (1996), Problems of Democratic Transition and Consolidation. Southern Europe, South America, and Post-Communist Europe, The Johns Hopkins University Press, Baltimore.Maquieyra, M (2023). Proyecto de Ley Transparencia en el Estado y Establecimiento de un proceso ordenado de transferencia del Poder Ejecutivo al ganador de las elecciones. Presentando en la Honorable Cámara de Diputados de La Nación. Expediente N° 4424-D-2023.

Oliveto Lago, P (2023) Proyecto de Ley proceso de transición de la administración entre el gobierno en funciones y el gobierno electo. Modificación de la ley 19945. Presentando en la Honorable Cámara de Diputados de La Nación. Expediente N° 0643-D-2023.

Stefani, H (2023) Proyecto de Ley Regulase el período de Transición de gobierno en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional. Presentando en la Honorable Cámara de Diputados de La Nación. Expediente 4627-D-2023.

Stolbizer, M (2022) Proyecto de Ley del traspaso de gobierno, régimen. Presentando en la Honorable Cámara de Diputados de La Nación. Expediente 6864-D-2022

Ley 25.164 (1999) Ley Marco Regulatorio del Empleo Público Nacional.

Reviriego Picón, F, & Alguacil González-Aurioles, J (2010). La permanencia en funciones del Gobierno en los ordenamientos autonómicos. Asamblea. Revista Parlamentaria De La Asamblea De Madrid, (22), 313–340. https://doi.org/10.59991/rvam/2010/n.22/361

Souroujon, G (2014). "...que él me lo demande". Ritual político y sacralización en la asunción presidencial de Cristina Fernández. Revista SAAP, 8(1), 127-143. Recuperado en 28 de noviembre de 2023, de http://www.scielo.org.ar/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1853-19702014000100005&lng=es&tlng=es.

The Economist (2022) “Democracy Index. Frontline Democracy and the battle for Ukraine”. Disponible en; https://www.eiu.com/n/wp-content/uploads/2023/02/Democracy-Index-2022_FV2.pdf?li_fat_id=f1fbad7e-a282-4b9e-9f8f-6a6d5a9fe6b8

Villarreal, F (2009). Bastón en mano y presidente al mando. Historia y espacio, 5(32), 4.  Tan sólo por citar algunos ejemplos, entre los antecedentes citados en los proyectos de Ley con estado parlamentario, podemos encontrar: 0189-D-2021; 0376-D-2021; expediente 0021-PE-2016.

De acuerdo a la información publicada por la Honorable Cámara de Diputados de la Nación, los proyectos presentados corresponden a 4 fuerzas políticas diferentes. El PRO elevó 3 proyectos pertenecientes a los Diputados Nacionales Stefani, Héctor; Maquieyra, Martín y Joury, Mercedes contando este último con más de 15 firmantes. La UCR por su parte elevó 3 proyectos pertenecientes a los Diputados Nacionales Ana Carla Carrizo, el de coautoría entre Soledad Carrizo y Roxana Reyes y la propuesta de Gustavo Bouhid. El ARI está representado por el proyecto de Oliveto Lago, P y finalmente el GEN sumó el proyecto de la Diputada Nacional Margarita Stolbizer

Los proyectos que prevén la incorporación de recursos económicos dentro del presupuesto nacional para el proceso de traspaso son: el elaborado por la Diputada Nacional Stolbizer Margarita (art 7); el de las Diputadas Soledad Carrizo y Roxana Reyes (art 15) y finalmente el presentado por la Diputada Carla Carrizo (art 6). Asimismo, cabe destacar que de los tres proyectos mencionados, sólo las propuestas presentadas por Soledad Carrizo y Roxana Reyes y el de Carla Carrizo destacan la necesidad de facilitar recursos materiales para el traspaso (arts 15 y 6 respectivamente).

El artículo 11 del proyecto establece: “…no podrán durante el período de transición y bajo pena de nulidad: a) Donar o ceder gratuitamente bienes del Estado Nacional. b) Suspender el pago de compromisos u obligaciones vigentes que tengan asignación de fondos para ello siempre que no existiere causa fundada. c) Iniciar procesos de licitaciones y/o contrataciones que excedan los compromisos establecidos en la Ley de Presupuesto vigente o que comprometan los presupuestos de ejercicios futuros sin la autorización legislativa expresa pertinente; d) Aumentar los gastos previstos en el presupuesto con fondos provenientes de los incrementos de los recursos de financiamiento no previstos presupuestariamente, aun cuando tal facultad estuviere contemplada en la ley del ejercicio presupuestario”.

Los proyectos de las Diputadas Soledad Carrizo y Roxana Reyes, al igual que la propuesta de Margarita Stolbizer no incluyen mención alguno de las sanciones en caso de incumplimiento.  https://prensa.cba.gov.ar/legislatura/cordoba-pionera-en-el-resguardo-de-sus-patrimonios-digitales-gubernamentales/