Progreso del trámite1/6
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Señora Presidente:
I.-
El proyecto propone la reforma de los artículos 17, 20, 21, 22 y 24de la
Ley N° 26.122, que establece el régimen legal de los decretos de
necesidad y urgencia, de delegación legislativa y de promulgación
parcial de leyes, por considerar constitucionalmente cuestionables
dichas normasen base las siguientes consideraciones:/final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD”
- El artículo 20 no fija un plazo para que las Cámaras se aboquen de
oficio al expreso e inmediato tratamiento del decreto de que se trate.
- El artículo 21 no establece un plazo para que el Plenario de ambas
Cámaras se expidan sobre la validez de los decretos mencionados.
- El artículo 22 considera implícitamente que el silencio del Congreso
equivale a la aprobación tácita de los decretos mencionados.
- El artículo 24 dispone que solo el rechazo de ambas Cámaras implicará
su derogación.
II.-
La propuesta tiene por finalidad adecuar el marco normativo a las
disposiciones establecidas en la Constitución Nacional, en sus artículos
99, inciso 3°, 76, 80, 82 y 100, incisos 12 y 13.
La reforma de la Constitución realizada en 1994 previó, en un cierto
marco de excepción en materia de decretos del Poder Ejecutivo, la
capacidad de revisión y control por parte del Honorable Congreso de la
Nación de los siguientes instrumentos:
a) La delegación legislativa a favor del Ejecutivo (artículo 76) en materias
determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo
fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el
Congreso establezca.
b) La emisión por el poder Ejecutivo de disposiciones de carácter
legislativo (artículo 99 inciso 3ºpárrafo segundo) por razones de
necesidad y urgencia cuando circunstancias excepcionales hicieran
imposible seguir los trámites ordinarios para la sanción de las leyes y no
se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el
régimen de los partidos políticos./final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD”
c) La promulgación parcial de leyes por el Ejecutivo (artículo 80) cuyas
partes no observadas solamente podrán ser promulgadas si tienen
autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la
unidad del proyecto sancionado por el Congreso.
Para todos ellos, se dispuso un trámite especial inter-órganos, previendo
la intervención del Congreso, primero a través de una Comisión
Bicameral, y luego del Plenario de ambas Cámaras.
El artículo 99 inciso 3°, 2° párrafo de la Constitución, dispone que “el
Jefe de Gabinete de Ministros, personalmente y dentro de los diez días
someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral
Permanente, cuya composición deberá respetar la proporción de las
representaciones políticas de cada Cámara. Esta comisión elevará su
despacho en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara para su
expreso tratamiento, el que de inmediato consideraran las Cámaras.
Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de
los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los alcances de la
intervención del Congreso”.
Asimismo, el artículo 80 in fine, prevé la aplicación de dicho
procedimiento para el caso de la promulgación parcial de leyes.
Por su parte, el artículo 100 inciso 12, establece que al Jefe de Gabinete
de Ministros, con responsabilidad política ante el Congreso de la Nación,
le corresponde refrendar los decretos que ejercen facultades delegadas
por el Congreso, los que estarán sujetos al control de la Comisión
Bicameral Permanente.
Por último, el inciso 13 de dicho artículo dispone que el Jefe de Gabinete
debe refrendar conjuntamente con los demás Ministros los decretos de
necesidad y urgencia y los decretos que promulgan parcialmente leyes,
y “someterá personalmente y dentro de los diez días de su sanción estos
decretos a consideración de la Comisión Bicameral Permanente”./final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD”
Al respecto puede mencionarse lo sostenido por la Corte Suprema de
Justicia de la Nación en el Fallo “Colegio Público de Abogados”1 : “la
letra del texto constitucional, (arts. 99, inc. 3 y 76) refleja sin
ambigüedades la decisión que tomó la Convención Constituyente de
1994, de por una parte, mantener el principio general contrario al
ejercicio de facultades legislativas por el presidente como una práctica y
normal, y por la otra, de introducir mayores precisiones sobre las
condiciones excepcionales en que ello si puede tener lugar. La definición
de la regla general y de los casos excepcionales en el mismo texto
constitucional, así como el procedimiento que finalmente se adoptó para
asegurar el adecuado funcionamiento de ambos, es el correlato de dos
objetivos básicos que rigieron la deliberación constituyente: la
atenuación del presidencialismo y la mayor eficacia en el funcionamiento
del gobernó federal. De todo ello se desprende que dicho procedimiento
debe ser puesto en práctica por los tres poderes del Estado, cada uno
en el papel que le toca, con el cuidado de no introducir, por vías de
deformaciones interpretativas, inconsistencia o desequilibrios de las
diversas finalidades buscadas con la reforma de la estructura del
gobierno federal”.
En el mismo fallo, la Corte se remite a las palabras del convencional
constituyente García Lema, quien sostuvo “la segunda gran idea fuerza,
es generar un nuevo equilibrio en el funcionamiento de los tres órganos
clásicos del poder del Estado, el ejecutivo, el legislativo y el judicial, y a
ella responden, a su vez, la atenuación del régimen presidencialista, el
fortalecimiento del rol del Congreso, y la mayor independencia del Poder
Judicial”.
1 “Colegio Público de Abogados de Capital Federal c/ Estado Nacional – Poder Ejecutivo Nacional – Ley 25.414
– Decreto 1204/01 s/ Amparo”/final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD”
III.- En julio de 2006, se sancionó y promulgó la Ley N° 26.122,
estableciendo el régimen legal de los decretos de necesidad y urgencia,
de delegación legislativa y de promulgación parcial de leyes.
Sin embargo, cabe hacer notar que la misma, contiene ciertas
disposiciones que se apartan de lo dispuesto por el Constituyente en la
reforma del año 1994.
Es por ello que entiendo que la ley especial que regula el trámite y los
alcances de la intervención del Congreso, en lo que es la
desembocadura trascendental para el destino último de los decretos de
que se trata, debe ser congruente con los lineamientos fijados en la
Constitución Nacional, ya que cuando esa relación de coherencia se
rompe, se produce un vicio o defecto que se traduce en una
inconstitucionalidad2.
En esta línea argumental, el presente proyecto propone modificar el
trámite actual y los alcances de la intervención del Congreso respecto
de los decretos de necesidad y urgencia, de delegación legislativa y de
promulgación parcial de leyes, mediante su adecuación a las
disposiciones constitucionales.
El campo de las objeciones al actual sistema está planteado por las
disposiciones de los artículos 20, 21, 22 y 24 de la Ley N° 26.122.
i- En primer término, se propone la modificación del artículo 20,
disponiendo el tratamiento de oficio por las Cámaras dentro de las
cuarenta y ocho (48) horas de vencido el plazo de diez (10) días hábiles
que establece el artículo 19.
ii- En el artículo 21,que no establece un plazo en el cual el Plenario de
ambas Cámaras debe expedirse sobre la validez de los mencionados
2 Germán J. Bidart Campos, “Manual de la Constitución Reformada”, Editorial Ediar, Año 2000/final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD”
decretos, sino que solo reiteran la disposición constitucional de que
deben darle “expreso e inmediato tratamiento”, es que se contempla un
plazo expreso de diez (10) días hábiles para que se pronuncien sobre el
rechazo o aprobación del decreto de que se trate.
iii- Por su parte, el artículo 22 dispone que el rechazo o aprobación de
los decretos deberá ser expreso conforme lo establecido en el artículo
82 de la Constitución Nacional. Precisamente, el artículo82 contempla
una prohibición que se dirige exclusivamente a este Honorable
Congreso de la Nación, la sanción tácita o ficta de las leyes: “La voluntad
de cada Cámara debe manifestarse expresamente; se excluye, en todos
los casos, la sanción tácita o ficta”.
Como se observa, esta última norma exige mediante la prohibición que
consigna, que la sanción de cada Cámara sea expresa. Lo que implica
que ante el silencio, no pueda presumirse que las Cámaras presten
aprobación a un proyecto de ley3.
Esta prohibición se torna de suma trascendencia institucional en el
trámite que el Honorable Congreso de la Nación debe imprimir a los
decretos mencionados, una vez que han cumplido las respectivas
etapas de seguimiento por parte del Jefe de Gabinete y la Comisión
Bicameral Permanente.
Es por ello, que la ley reglamentaria no puede establecer para este caso
específico una aprobación tácita, porque de hacerlo violaría
ostensiblemente el artículo 82 de la Constitución Nacional. En modo
alguno el silencio de las Cámaras puede significar aprobación y, por
ende, el mantenimiento de la vigencia de dichos instrumentos.
3 Gregirui Baden, “Manual de Derecho Constitucional”, La Ley, 2011/final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD”
A tal fin, se propone modificar el artículo 22 disponiendo que el silencio
de una de las Cámaras, no será entendido como una sanción tácita o
ficta de los decretos, sino que importará su derogación.
Esto último, ya que como lo vedado es la aprobación tácita, el rechazo
tácito se debe considerar implícito y válido, de manera que si el decreto
de que se trate no recibe sanción expresa, debe reputarse desechado.
iv-Por último, el artículo 24 dispone que el rechazo del decreto de que
se trate por ambas Cámaras del Congreso, implica su derogación.
Claramente, dicha redacción se aparta del trámite legislativo para la
formación y sanción de las leyes.
De lo dispuesto por los artículos 77 a 84 de la Constitución Nacional, el
proceso legislativo de formación de la ley consta de tres etapas o fases4:
a) la iniciativa o formulación del proyecto;
b) la constitutiva o de “sanción” del proyecto;
c) la de eficacia, o de promulgación y publicación de la ley.
La sanción del proyecto de ley es un acto complejo inter-órganos,
porque requiere el concurso de dos órganos: el Congreso y el Poder
Ejecutivo con refrendo Ministerial.
Asimismo, también es un acto complejo intra-órganos, porque concurren
a formarlo las voluntades de dos órganos: ambas Cámaras del
Congreso.
4 Germán J. Bidart Campos, “Manual de la Constitución Reformada”, Editorial Ediar, Año 2000/final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD”
Como puede observarse, el ejercicio de la función legislativa, como
etapa o fase constitutiva de la ley, está a cargo exclusivamente del
Congreso, y transita separadamente en cada Cámara.
Cada Cámara, sea “de origen” o “revisora”, aprueba por sí el proyecto;
y lograda tal aprobación en ambas, el proyecto queda sancionado. En
cambio, ningún proyecto de ley desechado totalmente por una de las
Cámaras podrá repetirse en las sesiones de aquel año.
Por ello, se propone modificar el actual artículo 24, disponiendo que el
rechazo por una sola de las Cámaras del Congreso del decreto de que
se trate, implica su derogación.
Asimismo, dada la referencia del artículo 24 al artículo 2° del Código
Civil de Vélez Sarsfield, se adecúa la disposición a su equivalente en el
nuevo Código Civil y Comercial de la Nación. En idéntico sentido, se
adecúa la disposición del artículo 17 de la ley.
Por todo lo expuesto, y resultando imprescindible la modificación de la
actual legislación reglamentaria del trámite y los alcances de la
intervención del Congreso respecto de los decretos de necesidad y
urgencia, de delegación legislativa y de promulgación parcial de leyes,
solicito a mis pares me acompañen en la aprobación del presente
proyecto.
Lucila Crexell./final_de_pagina/