PROYECTO DE LEY QUE ESTABLECE UN RÉGIMEN LEGAL PARA LOS DECRETOS DE NECESIDAD Y URGENCIA, DE DELEGACIÓN LEGISLATIVA Y DE PROMULGACIÓN PARCIAL DE LEYES.

Señora Presidente: Vivimos en una democracia constitucional. En nuestro país, como en todas las democracias constitucionales del mundo, es el Poder Legislativo el que debe tomar las decisiones que regulan los derechos y deberes de los habitantes. Nuestra Constitución Nacional, cada vez que hace referencia a la regulación de derechos constitucionales, hace referencia a las “leyes que reglamenten su ejercicio”1. La parte orgánica de la misma Constitución, además, es clara al asignar competencias mucho más amplias al Congreso que al Poder Ejecutivo, concediéndole al primero incluso facultades implícitas vedadas al segundo. Es el Congreso, y no el Presidente, el órgano encargado de fijar las políticas fundamentales que determinan el rumbo colectivo de nuestra comunidad2. Esta preeminencia del Poder Legislativo no es casual ni caprichosa. El Congreso (como, en el caso de las provincias y de la Ciudad de Buenos Aires, las legislaturas locales) es el órgano con mayor representatividad en la ciudadanía. Por más calificado y competente que pueda ser, el Presidente de la Nación fue elegido en un momento determinado por una mayoría circunstancial, mientras que el Congreso reúne mayorías y 1 Así en la formulación del artículo 14, pero similares referencias a leyes formales pueden encontrarse en los artículos 16, 17, 18, 19, 20 y 28 en referencia a la reglamentación de derechos constitucionales. 2 Carlos Santiago Nino, Fundamentos de derecho constitucional, Astrea, Buenos Aires, pág. 531./final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD” minorías electas en los últimos seis años en veinticuatro distritos. El Congreso permite la deliberación pública de tal modo que la mayor cantidad de voces sean oídas: es mucho más fácil para cualquier grupo del territorio de la República llegar a hacerse oir por algún diputado o alguna senadora que por el Presidente de la Nación. Además -y contra lo que algunos discursos en boga sugieren- es muchísimo más fácil para un grupo de interés influir de manera opaca sobre un solo individuo que sobre las decenas necesarias para aprobar una ley. Desafortunadamente, la larga sucesión de dictaduras militares profundizó ciertas tendencias autoritarias sobre nuestro modo de gobernarnos. La Constitución Nacional de 1853 había prohibido de modo absoluto que el Congreso otorgue “la suma del poder público” al Presidente de la Nación, influida por la repulsión que Juan Bautista Alberdi sentía por experimentos personalistas como los que él veía en Juan Manuel de Rosas. Sin embargo, a medida que avanzó el siglo XX, los dictadores militares fueron confundiendo la línea que separaba los decretos de las leyes. Llegado cierto momento, incluso los presidentes democráticos comenzaron a sentirse habilitados -en ciertas circunstancias absolutamente excepcionales- a remplazar al Congreso en su función legislativa. Debido a ésta y otras derivas de nuestro sistema institucional, hacia finales del siglo XX nuestro sistema de gobierno era un “presidencialismo absolutamente hipertrofiado” en palabras de Carlos Nino3. La reforma constitucional de 1994 se ha propuesto regular y limitar la utilización de herramientas de contenido legislativo por parte del Presidente de la Nación, sometiéndolas a estrictos requisitos y a 3 Carlos Santiago Nino, Fundamentos de derecho constitucional, Astrea, Buenos Aires, pág. 523. Nótese que coinciden en esta apreciación autores de la más diversa orientación ideológica, como Roberto Gargarella y Manuel José García-Mansilla, quienes además mantienen posiciones diversas acerca de si la Constitución original de 1853 ya tenía este carácter fuertemente presidencialista. Véase una discusión en Manuel J. García- Mansilla, “El presidencialismo en la Argentina”, en María Sofía Sagüés (coord.), El cuidado de la persona humana ante los desbordes de poder. Una mirada desde los derechos humanos y el control de constitucionalidad, Osmar D. Buyatti Librería Editorial, Buenos Aires, 2022./final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD” inmediato control parlamentario. La práctica institucional de nuestro país desde entonces se ha apartado de la intención original, ampliando, naturalizando y naturalizando cada vez más la actuación del Presidente como legislador de hecho. La Ley 26.122, impulsada por Néstor y Cristina Kirchner en 2006 y cuya reforma integral venimos a propiciar, ha sido un hito fundamental en esta degeneración institucional. Un argumento frecuente de los oficialismos es que un proyecto de estas características busca atar las manos del Presidente, que necesitaría de todas las herramientas que la Constitución le otorga para maniobrar en la endiablada crisis argentina. Este argumento confunde gobernabilidad con libertinaje presidencial. Incluso Juan Bautista Alberdi -quien, como es sabido, propiciaba un Poder Ejecutivo más fuerte que el de la Constitución de los Estados Unidos- proponía el estricto control de las facultades del Presidente: “Dad al Poder Ejecutivo todo el poder posible, pero dádselo por medio de una constitución”4. Es imposible negar en la actualidad la importancia de un Poder Ejecutivo competente y responsable políticamente para gobernar en un mundo de la complejidad del actual. El Poder Ejecutivo que necesita la gobernanza contemporánea no se caracteriza, de todos modos, por su impetuosidad y ni siquiera por su velocidad, sino por el conocimiento técnico acumulado por una burocracia altamente profesionalizada y estable5. Quienes deseen fortalecer el rol del Poder Ejecutivo harían mejor en fortalecer las estructuras profesionales del Estado, que son las que realmente pueden mejorar la vida de los ciudadanos de modo eficaz y responsable. Proponer el fortalecimiento del Presidente al tiempo que 4 Juan Bautista Alberdi, Bases y puntos de partida para la organización política de la República Argentina, ediciones varias, Cap. XXV. 5 Sobre este argumento, puede consultarse Cass R. Sunstein, “The Most Knowledgeable Branch”, University of Pensylvania Law Review, Vol. 164, pág. 1607, año 2016./final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD” se propone el desmantelamiento del Estado y su desprofesionalización no busca una mejor política pública, sino sólo una más autoritaria. Tampoco debemos aceptar que se impugne la ocasión de esta reforma. La Unión Cívica Radical no puede ser acusada de oportunismo en esta materia, ya que los legisladores de este partido han presentado consistentemente proyectos en este sentido desde la reforma de 1994. Durante el debate de lo que sería la Ley 26.122, el senador radical Rodolfo Terragno propuso justamente un proyecto alternativo copiando textualmente el que Cristina Fernández de Kirchner había propuesto en sus tiempos como legisladora opositora, precisamente para mostrar la inconsistencia de quienes son parlamentaristas en la oposición y presidencialistas en el gobierno. Nuestros legisladores han presentado proyectos durante los últimos 30 años, bajo gobiernos de todos los signos. Incluso nuestros diputados impulsaron, en 2010, la única media sanción que se logró para reformar la Ley 26.122, que caería luego en manos de la mayoría entonces oficialista en el Senado. Otra sería nuestra actualidad si ese proyecto se hubiera aprobado. Sin embargo, debemos celebrar el aprendizaje de las fuerzas políticas que hoy son opositoras tras décadas de ser oficialismo. No deja de ser tristemente reconfortante que hoy la mayoría de las fuerzas políticas que otrora se beneficiaron de una ley que reducía prácticamente a la nada el control al poder del Presidente estén comenzando a apreciar los beneficios de la institucionalidad. Desde ciertas visiones cortoplacistas se ha fomentado un diseño institucional que apuntaba a que la fuerza política propia pudiera hacer cualquier cosa si iba ganando, cuando en realidad debe ser al revés: un sistema institucional funciona cuando aún las minorías pueden confiar que el ganador no podrá abusar de su poder. Sólo así puede mantenerse la confianza de todos los grupos en el orden constitucional y sólo así podemos continuar en la búsqueda conjunta de un destino colectivo. I.- Régimen constitucional de los decretos de contenido legislativo/final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD” En la reforma constitucional de 1994, con la intención de limitar el poderío presidencial, los convencionales regularon de modo extremadamente restrictivo los tres instrumentos mediante los cuales el Poder Ejecutivo había ejercido en la práctica poderes legislativos: los decretos de necesidad y urgencia, los decretos por delegación legislativa y la promulgación parcial de leyes. A continuación revisamos cada uno de estos institutos. a. Decretos de necesidad y urgencia En nuestra Constitución de 1853, el Presidente no contaba con la facultad de dictar decretos con fuerza de ley. De hecho, Juan Bautista Alberdi, redactor del modelo que inspiró el texto constitucional, repudió abiertamente dicha posibilidad. Así, al criticar la constitución paraguaya de 1844 que sí preveía dicha facultad, el jurista tucumano afirmó lo siguiente: “es lo mismo que antes existía, disfrazado con una máscara de constitución, que oculta la dictadura latente. El título 1º consagra el principio funcional de la división de poderes, declarando exclusiva la atribución del Congreso de hacer leyes. Pero de nada sirve eso porque el artículo 4 lo echa por tierra, declarando que la autoridad del Presidente de la República es extraordinaria cuantas veces fuese preciso para conservar el orden (a juicio y por declaración del presidente, se supone). [...] Ese régimen es egoísta, escandaloso, bárbaro, de funesto ejemplo y de ningún provecho”6. A pesar de que los DNUs estaban ausentes del diseño constitucional original y del ideario de Alberdi, los presidentes argentinos comenzaron a hacer aplicación de ellos invocando su carácter de “jefe supremo de la Nación”. Sin embargo, la práctica de los DNUs se mantuvo relativamente excepcional hasta la primera presidencia de Carlos Menem. Así, 6 Juan Bautista Alberdi, Bases y puntos de partida para la organización política de la República Argentina, ediciones varias, Cap. IX./final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD” mientras Raúl Alfonsín había dictado quince DNUs en su cinco años y medio de gobierno, ¡entre el 9 de julio de 1989 y el 23 de agosto de 1994 Menem dictó 449!7 En 1990, la recién ampliada Corte Suprema convalidaría la práctica de los DNU en el famoso fallo “Peralta”8 al tratar la constitucionalidad del Decreto 36/1990 que instituyó el Plan Bonex. De todos modos, aun en dicha circunstancia, la Corte previó que el dictado de DNUs era posible únicamente en circunstancias absolutamente excepcionales en los que estuviera en juego “la necesidad de preservación de la vida misma de la Nación y el Estado”9. Así, la Corte ponderó que había existido una “situación de grave riesgo social, frente a la cual existió la necesidad de medidas súbitas del tipo de las instrumentadas en aquel decreto, cuya eficacia no parece concebible por medios distintos a los arbitrados”10. Además, en el fallo la Corte supeditó la validez de estos decretos a que “el Congreso Nacional, en ejercicio de poderes constitucionales propios, no adopte decisiones diferentes en los puntos de política económica involucrados”11 Como se anticipó, la reforma constitucional de 1994 pretendió ponerle un freno a la utilización de los DNUs. Así, el artículo 99 inciso 3 establece una prohibición absoluta para el dictado de disposiciones de carácter 7 Véase Alfonso Santiago, “Las tres generaciones de DNU (1983-2018)”, Revista Argentina de Teoría Jurídica, Volumen 20, Número 2, diciembre 2019. 8 CSJN, “Luis Arcenio Peralta c/Nación Argentina”, Fallos, 313:1513 (1990). 9 Id. cons 24. 10 Id. 11 Id. (“Esto implica que el Congreso Nacional ha tenido un conocimiento de modo y por un lapso suficientes de la situación planteada en autos, sin que haya mediado por su parte rechazo de lo dispuesto por el Poder Ejecutivo, ni repudio de conductas análogas por parte de aquél, que por el contrario ratifica. [...] Esto no extrae, sin embargo, como ya se dijo, la decisión de fondo de manos del Congreso Nacional, que podrá alterar o coincidir con lo resuelto; pero en tanto no lo haga, o conocida la decisión no manifiesta en sus actos más que tal conocimiento y no su repudio --confr. consids. 30 y 31-- no cabe en la situación actual del asunto coartar la actuación del Presidente en cumplimiento de su deber inmediato”)./final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD” legislativo por parte del Presidente de la Nación. A esta prohibición, de todos modos, sigue una habilitación únicamente en “circunstancias excepcionales [que] hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes”. La intención restrictiva del constituyente es clara. Según la mayoría de la Corte Suprema, “el texto [del artículo 99 inciso 3] es elocuente y las palabras escogidas en su redacción no dejan lugar a dudas de que la admisión del ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo se hace bajo condiciones de rigurosa excepcionalidad y con sujeción a exigencias formales, que constituyen una limitación y no una ampliación de la práctica seguida en el país”12. La jueza Carmen Argibay, ampliando sus fundamentos en el mismo fallo, llegó a sostener que la propia redacción de la norma constitucional implicaba que todo decreto de necesidad y urgencia carga con una presunción de inconstitucionalidad, precisamente por el carácter excepcional que implica su dictado13. En efecto, la Corte Suprema ha consolidado la interpretación de que sólo dos circunstancias permiten el dictado de decretos de necesidad y urgencia: “1) que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución, vale decir, que las cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su reunión o el traslado de los legisladores a la Capital Federal; o 2) que la situación que requiere solución legislativa sea de 12 CSJN, “Consumidores Argentinos”, Fallos 333:633 (2010), cons. 10. 13 Id., cons. 11 del voto de Argibay (“cualquier disposición de carácter legislativo emitida por el Poder Ejecutivo debe reputarse prima facie inconstitucional, presunción ésta que sólo puede ser abatida por quien demuestre que se han reunido las condiciones para aplicar la única excepción admitida en la Constitución a la prohibición general antes sentada, a saber, la descripta en los párrafos tercero y cuarto del art. 99, inciso 3º, de la Constitución Nacional”)./final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD” una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes”14. Sin embargo, el fracaso de esta disposición para limitar los excesos del Poder Ejecutivo se hizo evidente desde el principio. Ya en 1997, los politólogos norteamericanos Mainwaring y Soberg Shugart advertían que “el rasgo más negativo del presidencialismo argentino [...] es la extensión y el abuso con el que el Presidente puede eludir al Poder Legislativo a través del dictado de decretos de necesidad y urgencia”15. Este diagnóstico sería corroborado por la realidad, que indicaría que “la incorporación de los DNU a la Constitución no ha sido un freno para los desbordes del Poder Ejecutivo sino, por el contrario, se ha convertido en un punto de apoyo para ellos”16. De hecho, desde 1994, el uso de decretos de necesidad y urgencia no amainó, sino más bien lo contrario. Desde la sanción de la reforma constitucional, Menem dictaría otros 101 decretos de necesidad y urgencia; Fernando de la Rúa, 41 en sólo dos años y Adolfo Rodríguez Saá seis en sólo siete días. Eduardo Duhalde dictaría 141 en un poco menos de un año y medio. Finalmente, Néstor Kirchner dictó 191 entre su asunción en 2003 y el dictado de la Ley 26.122 en 200617. Ya nos referiremos más adelante a las consecuencias de esta ley que ahora venimos a reformar. Lo que debe ser notado es que el dictado de DNUs ha sido utilizado por los sucesivos presidentes casi como un método opcional de sanción de leyes. Contra la jurisprudencia de la Corte Suprema, que con toda 14 Conf. CSJN, “Verrocchi”, Fallos: 322:1726, cons. 9° y el ya citado "Consumidores Argentinos", cons. 13, criterio ratificado por la actual conformación de la Corte en “Pino Seberino”, Fallos 344:2690, cons. 10 del voto de Lorenzetti y Highton de Nolasco, cons. 15 del voto del juez Rosatti y cons. 14 del voto del juez Maqueda. 15 Citado por García-Mansilla, op. cit. 16 Alberto B. Bianchi, “Del abuso de los decretos de necesidad y urgencia y de su falta de control efectivo”, Revista del Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires, Año 70 - no. 1 - agosto 2010. 17 Los datos son tomados del trabajo citado de Alfonso Santiago./final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD” claridad expresó que “el texto de la Constitución Nacional no habilita a elegir discrecionalmente entre la sanción de una ley o la imposición más rápida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto”18, varios titulares del Poder Ejecutivo han actuado como si la decisión de proceder a través de un DNU o una ley fuera una opción libremente disponible. Por traer un ejemplo ilustrativo en el que este voluntarismo constitucional se hizo explícito, podemos citar al entonces Ministro del Interior Aníbal Fernández, que consultado por la frecuencia con la que el presidente Kirchner utilizaba la herramienta respondía que “Así está en la Constitución. ¿Por qué no se va a usar? [...] [C]uando se instituyó este tipo de decreto, además de la necesidad y la urgencia también se incluyó la conveniencia como factor determinante para utilizarlo’”19. Si bien no todos han sido igual de explícitos en su voluntad de tratar la Constitución Nacional como un requisito opcional, ésta parece haber sido la tesitura generalmente seguida. b. Decretos por delegación legislativa Antes de la reforma constitucional de 1994, la Corte Suprema había establecido la inconstitucionalidad de la delegación legislativa. Así, desde el precedente Delfino20 de 1927, la Corte había establecido que nuestro sistema constitucional prohibía la llamada “delegación propia”, en la cual un órgano constitucional como el Congreso directamente asigna a otro, como el Poder Ejecutivo, el ejercicio de las tareas propias. Sin embargo, diferenció esta “delegación propia” de la “delegación impropia” que se daría cuando el Poder Ejecutivo utiliza la vía reglamentaria para completar los detalles o pormenores de una ley: “no existe propiamente delegación sino cuando una autoridad investida de 18 “Consumidores Argentinos”, citado, cons. 13. 19 Aníbal Fernández entrevistado en Laura Capriata, “Kirchner firmó un decreto cada cinco días de gestión. Son los de necesidad y urgencia; emitió 73 en su segundo año de mandato y 67 en el anterior”, La Nación 13 de junio de 2005 20 CSJN; 20/06/1927; “A. M. Delfino y Cía”, Fallos: 148:430./final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD” un poder determinado hace pasar el ejercicio de ese poder a otra autoridad o persona descargándolo sobre ella”, subrayando la “distinción fundamental entre la delegación del poder para hacer la ley y la de conferir cierta autoridad al Poder Ejecutivo o a un cuerpo administrativo a fin de reglar los pormenores y detalles necesarios para la ejecución de aquélla”. En efecto, según el razonamiento de la Corte, esta reglamentación del Ejecutivo no se realizaba por delegación de facultades del Congreso sino en ejercicio de una facultad propia del Ejecutivo. A pesar de que el razonamiento es formalmente correcto, en la práctica el Poder Ejecutivo ha utilizado sus facultades formalmente reglamentarias para invadir competencias legislativas, lo que llegó a ser convalidado por los jueces designados por Carlos Menem en la Corte Suprema de Justicia en el fallo “Cocchia”21. En rechazo a esta práctica, la Convención Constituyente de 1994 estableció claramente en su artículo 76 que “[s]e prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo”. De todos modos, a fin de permitir flexibilidad en ciertas áreas, el mismo artículo establece una excepción para “materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca”. Al igual que ocurría con el art. 99 inc. 3, el principio general es la prohibición de la delegación de competencias legislativas y sus excepciones taxativamente previstas deben ser comprendidas e interpretadas de modo restrictivo. Así, la Corte Suprema ha recordado que también en esta materia rige el principio general de que el presidente no puede emitir disposiciones de carácter legislativo bajo pena de nulidad absoluta e insanable22. En efecto, la reforma 21 CSJN, 02/12/1993; “Cocchia, Jorge D. c. Estado nacional y otro”., Fallos: 316:2624. 22 CSJN, “Colegio Público de Abogados”, Fallos: 331:2406, cons. 9°./final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD” constitucional de 1994 persiguió el objetivo de atenuar el presidencialismo argentino y por lo tanto no sólo expresaron con claridad la prohibición del ejercicio de facultades legislativas por parte del Presidente sino que además reglamentaron de modo preciso las excepcionales circunstancias en las cuales ello procedía23. Por este motivo, la Corte también exige una interpretación restrictiva de las bases de la delegación: cuanto más amplios sean los términos en los que una ley delega facultades legislativas, éstos deben ser más restrictivamente interpretados24. De modo similar a los DNU, los decretos por delegación legislativa son una formidable herramienta de poder presidencial tanto si las bases de la delegación son extremadamente amplias como si no hay control suficiente que verifique que su ejercicio se ajustó a lo delimitado por el Congreso. Por este motivo, la Constitución sujeta a los decretos por delegación legislativa a un control similarmente estricto al de los DNU y este Congreso debe asegurar que ese control se lleve a cabo. c. Promulgación parcial de leyes Con anterioridad a la reforma de 1994, los presidentes de la Nación habían ejercido su facultad de veto presidencial sobre porciones de los proyectos de ley aprobados por el Congreso, promulgando la parte no observada. Esta práctica no se encontraba prevista en la Constitución pero aun así fue validada por la Corte Suprema siempre y cuando las porciones parcialmente promulgadas no constituyeran “un todo inescindible”25. 23 Id. 24 Id. cons. 12 (”Así, por ser amplia e imprecisa, la delegación no confiere atribuciones más extensas, sino, al revés, a mayor imprecisión, menor alcance tendrá la competencia legislativa que podrá el Ejecutivo ejercer válidamente”). 25 Fallo Collella, Fallos 268:352, ratificado por Famyl, Fallos 323:2256./final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD” En la reforma constitucional de 1994 se plasmó esta práctica en el artículo 80 de la Constitución, replicando el esquema de prohibición general y habilitación excepcional: “Los proyectos desechados parcialmente no podrán ser aprobados en la parte restante. Sin embargo, las partes no observadas solamente podrán ser promulgadas si tienen autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso”. El Poder Ejecutivo, de todos modos, no siempre ha respetado la prohibición de alterar el espíritu del proyecto aprobado por el Congreso. Así, en ocasiones ha observado artículos que habían sido cruciales para obtener los acuerdos políticos que permitieron la sanción de la ley originalmente. Si el Poder Ejecutivo ha podido hacer esto, ha sido porque pudo confiarse en que el Congreso no podría invalidar su intento. Esto conlleva un costo en el normal funcionamiento parlamentario: al no poder confiar en que el Poder Ejecutivo no observará parcialmente las modificaciones o adiciones perseguidas por cierto sector político, éstos pueden retacear su apoyo y complicar así la consecución de consensos. Este es otro de los modos en los cuales el ejercicio sin control de la promulgación parcial dificulta el gobierno democrático en el Congreso. II.- La inconstitucional Ley 26.122 Finalmente la ley reglamentaria que exigió la Constitución se aprobó recién en 2006, a instancias de la entonces senadora Cristina Fernández de Kirchner. Esta ley, lejos de cumplir con la función constitucional de permitir un mayor control por parte del Congreso de la Nación ha representado la abdicación de esta función. Desde la sanción de la ley, el Congreso se expide en pocas oportunidades, permitiendo en los hechos un ejercicio de poder presidencial sujeto a poco control. El principal mecanismo que lleva a esta abdicación del control por parte del Congreso es el actual artículo 24 de la ley, que dispone que “[e]l rechazo por ambas Cámaras del Congreso del decreto de que se trate/final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD” implica su derogación”. Si es sólo el rechazo de ambas Cámaras el que tiene por rechazado los decretos, el silencio de las Cámaras deja vigentes los decretos por tiempo indeterminado. Lo que resulta más extraño todavía es que incluso si es sólo una de las Cámaras la que expresa su rechazo, el decreto también continúa vigente, esta vez contra la voluntad del Congreso. Por este mismo motivo, en la práctica alcanza con que una sola Cámara apruebe el decreto para que la opinión de la otra Cámara se vuelva irrelevante. En otras palabras, la ley vuelve la aprobación de un decreto de necesidad y urgencia más fácil que la de una ley, ya que para el primero se necesita la voluntad concurrente de una Cámara y del Presidente mientras que para la segunda se necesita también la voluntad de la otra Cámara. Esta facilidad institucional con la que pueden aprobarse estos decretos es completamente inconsistente con la excepcionalidad con la que la Constitución trata a estos institutos. De hecho, desde la sanción de la Ley 26.122 ni un decreto sometido a consideración de la Comisión Bicameral de Trámite Legislativo ha sido rechazado por las dos Cámaras. Además, el artículo 24 prevé que la consecuencia del rechazo del decreto es su derogación, lo que deja a salvo los derechos adquiridos durante su vigencia. En la práctica, esto le da al Poder Ejecutivo la facultad de legislar al menos mientras el Congreso no haya rechazado su decreto. Sin embargo, la Constitución es clara en que los decretos de necesidad y urgencia son insanable y absolutamente nulos, con las contadas excepciones que su texto enumera. Dado que la Constitución encomienda al Congreso el control de la validez de estos decretos, también debe estar facultado para declarar su nulidad, ya que no se trata del ejercicio de su función legisferante sino de su actividad de control. III.- Nuestro proyecto La propuesta que presentamos aquí recoge las enseñanzas de las últimas tres décadas de vida institucional argentina y en particular del funcionamiento de los decretos de contenido legislativo durante la/final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD” vigencia de la Ley 26.122. Además, abreva en distintos proyectos de ley de distintas bancadas y en particular en la media sanción que se obtuviera en la Cámara de Diputados en el año 201026. El ánimo del proyecto es, fundamentalmente, que la regulación se haga eco del hecho de que los decretos de necesidad y urgencia, los decretos por delegación legislativa y la promulgación parcial de leyes son herramientas excepcionales. Así, contrariamente a lo que ocurre bajo el régimen de la Ley 26.122, ya no alcanza con el silencio de las Cámaras o incluso con la aprobación de una sola de ellas para mantener estos decretos vigentes de modo indefinido. Por un lado, se establece que alcanza con el rechazo de una sola de las Cámaras para tener por configurado el rechazo por parte del Congreso Nacional. En efecto, si para la aprobación de una ley se requiere la voluntad concurrente de las dos Cámaras del Congreso, además de la promulgación presidencial, resulta inconsistente que para mantener la vigencia indefinida de un decreto de necesidad y urgencia alcance con la voluntad de una sola de las Cámaras incluso frente a la voluntad contraria de la otra. Por otro lado, se establece un plazo de duración para la aprobación de los decretos de necesidad y urgencia y de los decretos por delegación legislativa. Se ha procurado que este plazo sea suficiente como para permitir su adecuado debate y discusión, pero no tan extenso como para permitir la consolidación de hecho de la norma aprobada por decreto. Transcurrido el plazo sin aprobación expresa por parte de ambas Cámaras, se produce el rechazo del decreto, sin perjuicio de que el Congreso conserva la facultad de expedirse expresamente a fin de declararlo nulo cuando dicho decreto incumpla los requisitos constitucionales. 26 OD 146 del 8 de abril de 2010./final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD” Dado que el transcurso del plazo sin la aprobación expresa de ambas Cámaras del Congreso implica su rechazo, el proyecto procura agilizar el funcionamiento de la Comisión Bicameral y de las sesiones en las que se trate el proyecto. Así, se dispone que los decretos de necesidad y urgencia y por delegación legislativa no entran en vigencia hasta que no son comunicados por el Jefe de Gabinete a la Comisión Bicameral, de modo de evitar especulaciones con dicho plazo. También se reduce el plazo de la Comisión para dictaminar de diez días hábiles a diez días corridos, aunque se deja establecido que el transcurso de dicho plazo no hace perder a la Comisión su facultad de dictaminar al respecto a fin de zanjar una disputa interpretativa que se produjo recientemente bajo la Ley 26.122. Finalmente, se establece la posibilidad de que la Comisión se reúna y dictamine con quorum reducido y se aclara que el dictado de decretos de contenido legislativo durante el receso parlamentario conlleva el llamado a sesiones extraordinarias a los efectos de su tratamiento, lo que resulta ser la única manera de cumplir con el mandato constitucional de que el Congreso trate “de inmediato” los dictámenes de la Comisión Bicameral Permanente. Otra novedad de este proyecto es que permite el tratamiento parcial de los decretos de necesidad y urgencia y de los decretos por delegación legislativa. En el caso de los decretos de necesidad y urgencia, si bien se dispone que el Poder Ejecutivo no puede dictar decretos que abarquen más de una materia, también se prevé que la Comisión Bicameral puede disentir con el criterio del Presidente y, en caso de considerar que el decreto trata más de una materia, podrá considerar las distintas materias en distintos dictámenes. En el caso de los decretos por delegación legislativa, el proyecto es más flexible, permitiendo la supresión de normas al momento de aprobar el decreto. En ambos casos, de todos modos, se prohíben otros modos de enmendar el decreto del Presidente, lo que sólo podrá hacerse a través del procedimiento ordinario de formación y sanción de leyes./final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD” En cuanto a los decretos de promulgación parcial de leyes, se innova con respecto a ellos, estableciéndose que la ley parcialmente promulgada no entrará en vigencia hasta que el Congreso no haya tenido la oportunidad de expedirse acerca de la validez del decreto. Transcurridos sesenta días sin que el Congreso haya rechazado expresamente el decreto de promulgación parcial, la ley parcialmente promulgada entrará en vigencia, sin que esto afecte la facultad de las Cámaras de declarar nulo dicho decreto. IV.- Conclusión Para concluir, deseamos recordar una vez más que este proyecto tiene el mismo espíritu que el que fue votado por la Cámara de Diputados en el año 2010. En aquella oportunidad, votaron el proyecto los bloques de la Unión Cívica Radical, la Coalición Cívica, el Pro, el GEN, diputados liberales y varias extracciones políticas que hoy están representadas en Unión por la Patria. En aquel momento, los diputados que integraban el entonces llamado Frente para la Victoria se opusieron rotundamente al proyecto. Unos años después, durante la presidencia de Mauricio Macri, los legisladores que en el oficialismo se habían opuesto comenzaron a presentar proyectos de ley en el mismo sentido. Es frecuente que las virtudes del sistema republicano se perciban con más claridad desde la oposición legislativa. Invitamos a todos los senadores y senadoras a acompañarnos en este proyecto de ley. Todos los bloques que integramos este Congreso somos oposición o lo hemos sido en el pasado reciente. En un sistema democrático funcional, quienes hoy son oficialistas deben recordar que están inexorablemente destinados a ser oposición en algún momento. Las lecciones de los excesos de poder cometidos desde la presidencia de la Nación están lo suficientemente frescas para todos como para que/final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD” la Ley 26.122, una de las principales artífices de estos excesos, continúe vigente. Martín Lousteau.- Guadalupe Tagliaferri/final_de_pagina/