Progreso del trámite1/6
Autores
Documentos (1)
Texto original
Abrir Etiquetas (11)
Fundamentos
Señor Presidente:
El presente proyecto de ley ha sido presentado por el Secretariado Permanente
de Tribunales de Cuentas, Órganos y Organismos Públicos de Control Externo
de la República Argentina (SPTCRA). La SPTCRA es una asociación que
nuclea a los organismos de control del país, provinciales, algunos municipales
y la CABA.
Este documento ha sido elaborado, consensuado y debatido en varias
reuniones ordinarias del SPTCRA durante el 2023 y el corriente año.
Mediante esta propuesta, se busca cumplir con lo dispuesto en el Artículo 85
de la Constitución Nacional (CN), que en su reforma de 1994 establece la
obligación para este Congreso de dictar una ley específica que regule la
estructura y funcionamiento de la Auditoría General de la Nación (AGN).
Actualmente, la AGN está regulada por la Ley N° 24.156 de Administración
Financiera y Sistemas de Control en el título VII, capítulo I, la cual precede a la
reforma constitucional de 1994, por lo que dicha normativa ha quedado
desactualizada, siendo necesaria complementarla y actualizarla mediante una
ley especial, que ha sido el motivo fundamental del Secretariado Permanente
de Tribunales de Cuentas, Órganos y Organismos Públicos de Control Externo
de la República Argentina (SPTCRA).
Esta iniciativa tal cual lo expresa la mencionada organización “adapta a La
Auditoría General de la Nación a los estándares internacionales exigidos por la
ONU en materia del control de los fondos públicos.”
“El control de los recursos públicos, es uno de los pilares del sistema
republicano de gobierno, y que la sociedad demanda cada día más, ejercer ese
control republicano.
La administración de esos bienes y recursos, demanda la necesidad de los
Organismos de Control.
Aquí aparece la gran pregunta “¿cómo controlamos?” Para responder esta
pregunta, es necesario previamente aclarar algunos conceptos, como:
¿Qué es la Rendición de Cuentas de los fondos públicos?
Para responder esta cuestión, primero vamos a decir que “no es”./final_de_pagina/La Rendición de Cuentas, no es la presentación ante el órgano legislativo del
Balance General o también llamada Cuenta General del Ejercicio, eso no es.
Aquí estamos frente a la obligación de exponer y contrastar el balance del
ejercicio anual, contra el mandato que se dio al Ejecutivo, mediante la sanción
de la Ley Anual de Presupuesto, de Recursos y Gastos.
El Órgano Legislativo ordenó como recaudar y cómo gastar, y vencido el año
fiscal, el ejecutivo expone las cuentas.
Claramente que ese acto no es una rendición de cuentas documentada de la
ejecución de cada gasto.
La rendición de cuentas es otra cosa, “quien tiene a su cargo la administración
del dinero público, tiene la obligación de rendirlo, una vez que lo ejecuta debe
acreditar mediante la documentación respaldatoria, como administró ese
recurso, y cuando el órgano de control lo tenga por rendido cumpliendo los
preceptos legales, recién allí por un acto administrativo de aprobación el
Órgano de Control lo libera de la responsabilidad del cargo.”
“... La AGN no tiene esta última función y potestades, por consiguiente la
Administración Nacional, tampoco tiene esta obligación de rendir cuentas,
facultades que si tienen los Tribunales de Cuentas de las Provincias, y si
miramos la situación comparada con nuestros vecinos, por ejemplo el Estado
Federativo del Brasil, ellos sí, rinden cuentas al igual que en nuestras
Provincias, los veintiséis Estados de Brasil, y el Estado Federal rinde por ante
el Tribunal de cuenta Federal o Tribunal de la Unión.”
“Nuestra AGN fue creada en 1992 por la Ley de Administración Financiera
N°24156, pero en algo más de una década ya quedó obsoleta, frente a los
compromisos asumidos en el tema del control y lucha contra la corrupción.”
“En este nuevo milenio, se dictó la Convención de las Naciones Unidas contra
la Corrupción a la cual adherimos por sanción legislativa del Congreso de la
Nación Argentina N° 26097 /2006, cuyo articulado en lo pertinente dice:
Artículo 1
La finalidad de la presente Convención es:
c) Promover la integridad, la obligación de rendir cuentas y la debida gestión de
los asuntos y los bienes públicos.
Artículo 5
Políticas y prácticas de prevención de la corrupción/final_de_pagina/1.-Cada Estado Parte, …, formulará y aplicará o mantendrá en vigor políticas
… que …reflejen los principios del imperio de la ley, la debida gestión de los
asuntos públicos y los bienes públicos, la integridad, la transparencia y la
obligación de rendir cuentas.
Artículo 6
Órgano u órganos de prevención de la corrupción
1.-Cada Estado Parte, de conformidad con los principios fundamentales de su
ordenamiento jurídico, garantizará la existencia de un órgano u órganos, según
proceda, encargados de prevenir la corrupción con medidas tales como:
a) La aplicación de las políticas a que se hace alusión en el artículo 5 de la
presente Convención… (es decir rendición de cuentas).
Esta convención tiene carácter Supra Legal para la Nación Argentina, lo que
coloca al convenio de las Naciones Unidas por encima de las leyes mismas del
Congreso, esto así lo dispone el art. 75 inc. 22 de la misma Constitución
Nacional.
Ahora corresponde preguntarnos, ¿es posible adecuar la Auditoría General de
la Nación, al sistema de rendición de cuentas y otorgarle facultades
jurisdiccionales y sancionatorias, sin necesidad de reformar la Constitución y
así cumplir con los estándares acordados en los tratados internacionales?
La respuesta es “si, es posible”. Ya que el mismo artículo 85, prevé que el
Congreso de la Nación debe dictar una Ley que establezca sus funciones…”
A continuación realizamos una reproducción de los fundamentos esgrimidos
por el Secretariado Permanente de Tribunales de Cuentas, Órganos y
Organismos Públicos de Control Externo de la República Argentina (SPTCRA)
que proveen el marco legal a este Proyecto:
“El presente proyecto de Ley que presentamos como inquietud y colaboración
por parte del Secretariado Permanente de Tribunales de Cuentas, Órganos y
Organismos de Control Externo de la República Argentina, surge a partir del
tiempo transcurrido desde la modificación de la Constitución Nacional en el año
1994 en la cual se incorpora la Auditoría General de la Nación en su artículo 85
y la obligación del dictado de una ley reglamentaria de conformidad a la manda
constitucional, tal como expresara el Dr. Despouy al exponer los motivos que
fundamentaban su proyecto de reglamentación, los que se transcriben in fine.
Asimismo, y en función de los pactos internacionales ratificados por la
República Argentina, se eleva el presente proyecto a los fines de dar irrestricto
cumplimiento a los lineamientos y requisitos que establece la Convención de/final_de_pagina/las Naciones Unidas contra la Corrupción aprobada por la Ley Nº 26097
que fuera sancionada el 10 de mayo de 2006.
Dicha Convención, de carácter supralegal, exige que los Estados parte
garanticen la existencia de un órgano u órganos independientes encargados de
prevenir la corrupción que cuenten entre sus atribuciones el estudio de las
rendiciones de cuentas a las que se encuentran obligados de presentar los
distintos estamentos que conforman la Administración, la adopción de medidas
correctivas contra todo funcionario público que transgreda los códigos o
normas establecidos y la verificación de la correcta aplicación de las reglas o
procedimientos que, en materia de contratación pública, se dicten.
En síntesis, se exige un órgano de control externo que tenga a su cargo las
siguientes funciones:
a) La de controlar las cuentas de la hacienda pública sobre gastos e ingresos
(control posterior y concomitante)
b) La verificación de la correcta aplicación de la normativa en materia de
contrataciones públicas (control de legalidad)
c) La función jurisdiccional
Los objetivos de dicha Convención, en lo específico de la materia a la que este
proyecto pretende, no son otros que el de prevenir y combatir la tan declamada
corrupción en los actos de gestión pública mediante organismos que lleven
adelante un control presente, oportuno y responsable de la hacienda estadual.
Presente, como control concomitante que permita, por medio de auditorías,
controlar el avance de proyectos y programas y, oportuno, a través de sistemas
que obliguen al cuentadante a rendir sus cuentas en debido tiempo y forma. A
su vez, y mediante el juicio de cuentas, incorporar efectivamente el concepto
de responsabilidad en el manejo de los fondos públicos, a cuyo cumplimiento
se encuentran obligados todos los agentes de organismos, instituciones y entes
que conforman la administración centralizada y descentralizada como
consecuencia del ejercicio de sus funciones, ya que no puede sostenerse en un
estado democrático organismos ajenos a la comunidad que deben servir.
Con la convicción que la responsabilidad en la administración de los fondos
públicos nos compete a todos aquellos que intervenimos en sus distintas
etapas, es que elevamos adjunto el proyecto de reglamentación del Artículo 85
de la Constitución Nacional que fuera redactado por el Dr. Leandro Despouy,
destacado Presidente de la Auditoría General de la Nación durante 14 años,
con las modificaciones y supresiones que hemos estimado necesarias en lo/final_de_pagina/referido al control previo de legalidad, juicio administrativo de responsabilidad,
plazos y montos de multas.
También como postrer homenaje y a los fines de destacar la preocupación
demostrada por el ex titular de la AGN para fortalecer el control a través de
funciones jurisdiccionales de las que en la actualidad dicha Auditoría carece,
consideramos imprescindible transcribir los fundamentos en los que basaba su
proyecto.
“ La Convención Constituyente de 1994, al reformar la Constitución histórica de
1853-1860, en su Segunda Parte, Autoridades de la Nación, Título Primero,
Gobierno federal, Sección Primera, Del Poder Legislativo, incorporó el Capítulo
Sexto, denominado De la Auditoría General de la Nación, que contiene el
artículo 85: éste formula las directrices constitucionales de cuanto concierne a
un organismo de esa índole, y lo hace en términos tales que implican
desentenderse del hecho en cuya virtud la ley 24.156, en 1992, haya instituido
una tal Auditoría en su Título VII.
Tanto es así que mientras el tercer párrafo de ese artículo 85 hace mención de
la ley que reglamenta su creación y funcionamiento –el de la Auditoría General
de la Nación–, su párrafo cuarto describe concisamente cuáles serán las tareas
a cargo de ella, qué ámbito de actividades de la administración pública ha de
comprender, sin perjuicio de las demás funciones que la ley le otorgue, esto es,
la ley que se dicte para cumplir con la norma constitucional, al margen de la
antes citada ley vigente.
Por lo demás, la doctrina de los constitucionalistas coincide en señalar que “la
integración y funcionamiento de la Auditoría General de la Nación deben fijarse
por una ley reglamentaria”, sobre la cual el propio texto constitucional ordena
“que deberá ser aprobada con la mayoría absoluta de los integrantes de cada
sala del Congreso”(1) , o sea, la alusión está hecha a un cuerpo normativo a
ser sancionado luego de la reforma constitucional de 1994, con prescindencia
del ya existente sobre la materia, cual es la citada ley 24.156.
Más aún, María Angélica Gelli recuerda: “…se ha sostenido que el órgano
creado por la Constitución nacional es completamente diferente al que
estructura la ley 24.156, y ésta resulta incompatible con aquel órgano, en tanto
el primero debe ejercer dos funciones: la de asesoramiento técnico del
Congreso y la de control con autonomía funcional”, y ésta resulta bloqueada
por la reglamentación vigente (2) .
En tal sentido la prestigiosa constitucionalista recuerda el trabajo de Viviana
Seville Salas (3) , para quién el del artículo 85 de la Constitución “es un
organismo nuevo, diferente a su antecesor (creado por la ley 24.156) y/final_de_pagina/totalmente independiente en lo que hace a su propia función de control.
Consecuentemente, el Congreso no posee respecto de ésta, relación alguna de
jerarquía, ni de tutela”.
Para reafirmar esos conceptos, Viviana Seville Salas se remite al pensamiento
de Fraga y de Buttgenbach, en cuanto explican que para la existencia de una
auténtica descentralización, unida a la autonomía funcional, debe verificarse
una “verdadera autonomía orgánica”, lo cual supone “la existencia de un
servicio público que tiene prerrogativas propias, ejercidas por autoridades
distintas del poder central y que puede oponer a éste su esfera de
autonomía”(4).
Han transcurrido, pues, prácticamente quince años de ese mandato
constitucional, y la ley específica sobre la Auditoría General de la Nación no ha
sido aún sancionada por el Congreso Nacional. El proyecto de ley al cual se
refieren estos fundamentos intenta suplir esa falencia.
Al estipular en el artículo 8° del proyecto de ley los alcances del control a ser
ejercido por la Auditoría General de la Nación, entendemos pertinente advertir
que la iniciativa innova respecto de la ley vigente. Según el artículo 117
(primero y último párrafo) de esta última, en cuanto a la competencia del
organismo, está dispuesto que ha de ejercer un control externo posterior.
En cambio, el precitado artículo 8°, en su segundo párrafo, en cuanto
especialmente concierne al control de legalidad, propone que él ha de ser
previo. Es oportuno recordar al respecto lo sostenido por Roberto Dromi
y Eduardo Menem, al explicar que el artículo 85 de la Constitución se
refiere al control externo, pero “no indica la oportunidad en la cual” tal
control ha de llevarse a cabo. Entonces, acotan estos autores –el
segundo de los cuales integró la Convención Constituyente– lo siguiente:
“Sin embargo, y atendiendo a las específicas funciones que se le
atribuyen, para hacer efectivo este control es preciso que se lleve a cabo
preventiva y concomitantemente con los actos que controla; no es
posible que se realice sólo a posteriori, y, además, tampoco lo establece
así la cláusula constitucional” (5)(esta expresión en letra negrita es nuestra).
Los antecedentes nacionales, desde vieja data, vienen en apoyo de esta
posición. Ya la ley 217, en tiempos de la Confederación argentina, promulgada
el 26 de septiembre de 1859, contenía normas para el ejercicio del control
preventivo de legitimidad sobre todos los decretos de pago, que estaba a
cargo de la Contaduría General. Según disponía su art. 5°, “la responsabilidad
de todo decreto de pago es solidaria entre el jefe del Estado que lo rubrica, el
ministro que lo autoriza y el contador mayor o segundo que firma el libramiento/final_de_pagina/de su importe, salvo el que fuese observado dos veces por este último…; en
cuyo caso, insistiendo el ministerio originario, queda levantada la
responsabilidad del contador y pesando sobre el jefe del Estado y el ministro
respectivo”.
La ley 428, de contabilidad, promulgada el 13 de octubre de 1870, instituyó un
sistema mucho más circunstanciado que el anterior, a fin de ser atendido por la
Contaduría General, que estaba facultada para observar las órdenes de pago.
“No se podrá insistir en una orden de pago observada por la Contaduría
–disponía su art. 18, segundo párrafo–, sino en virtud de resolución tomada en
acuerdo de ministros”. Además, el art. 26 estatuía la responsabilidad solidaria,
con respecto a todo decreto de pago, entre el jefe del Estado que lo firma, el
ministro que lo autoriza y los miembros de la Contaduría que hubieran
intervenido en su trámite; si esta última hubiese observado el decreto, cesaba
para ella su responsabilidad, la cual recaía “sobre el jefe del Estado y el
ministro o ministros respectivos”.
La ley 12.961, promulgada el 20 de marzo de 1947, en sustitución de la ley
428, estableció con mayor precisión la posibilidad de formular observación legal
por la Contaduría General respecto de todo acto, mandato u orden que
afectase al Tesoro nacional.
El decreto ley 23.354, del 31 de diciembre de 1956, que a su vez reemplazó a
la ley 12.961, mantuvo los efectos del control previo respecto de todo acto que
se refiriera a la hacienda pública federal; con relación a todos los actos
violatorios de normas legales y reglamentarias establecía la responsabilidad
solidaria para quienes los hubieran ordenado, ejecutado o intervenido, incluidos
los funcionarios del Tribunal de Cuentas de la Nación que no los hubieran
objetado.
La legislación comparada exhibe precedentes análogos, como los
resultantes, por ejemplo: de los artículos 87 y 88, en la Constitución política de
la República de Chile; del artículo 211, inciso B), en la Constitución de la
República Oriental del Uruguay, que hace de la competencia del Tribunal de
Cuentas, “intervenir preventivamente en los gastos y los pagos…al solo
efecto de certificar su legalidad, haciendo, en su caso, las observaciones
correspondientes”; o de la Constitución de la República de Italia, cuyos
precedentes arrancan ya desde mediados del siglo XIX, cuando se creara la
Corte de Cuentas.
La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación ilustra
asimismo sobre antecedentes de pronunciamientos en los cuales se hizo
particular mérito de la significación de las observaciones del órgano de/final_de_pagina/control de la hacienda pública, tales como en los autos: “Salazar” (Fallos:
187- 43); “Fellberg” (Fallos: 191- 489); “Waldorp” (Fallos: 229 – 320), mediante
decisiones en cuya virtud se sostuvo que los actos observados carecen de
eficacia, no son actos firmes.
En otros términos, la virtualidad de la existencia de ese control previo se
traducía en el impedimento para la ejecución de actos que se
consideraran irregulares; daba garantías de seguridad jurídica a las
erogaciones del Estado, o bien –al demandar una insistencia bajo
responsabilidad exclusiva del órgano máximo de cada poder del Estado
para llevarlo adelante– ponía en funcionamiento el control parlamentario
impuesto por la Constitución.
Paralelamente, dado que el ejercicio del control previo permitía emitir una
declaración de certeza sobre la validez y eficacia legal de los actos del
Estado, y hacía cesar toda duda sobre responsabilidades por su
cumplimiento, la administración pública y sus funcionarios estaban
habilitados para ejecutarlos al amparo de esa presunción cierta,
reconocida por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación. Nada de todo ello existe en la normativa actualmente vigente sobre la
materia.
Además, aquel ordenamiento jurídico preexistente resultaba por demás
idóneo para la valoración de los actos administrativos en las acciones penales
o contencioso-administrativas, aparte de otorgar a los acreedores del Estado la
garantía de que sus créditos eran exigibles cuando hubieran obtenido la
conformidad previa del órgano de control.
Contrariamente a toda esa sólida corriente legislativa y jurisprudencial, se
ha observado que la carencia del control previo de legitimidad, debido a
disposiciones de la ley 24.156, ha dado lugar a numerosos
cuestionamientos referentes a la ejecución presupuestaria, fundados en
el manejo irregular de los créditos autorizados por las leyes de
presupuesto, con relación a los recursos públicos disponibles para
solventar los gastos públicos.
Varios cuerpos normativos fueron sancionados para contrarrestar esos efectos
indeseables. A ese respecto basta citar las leyes: 24.629, del año 1996, de
ejecución presupuestaria y reorganización administrativa; 25.152, del año 1999,
sobre solvencia fiscal; 25.453, llamada de déficit cero, que incluso comprendió
la sustancial modificación del artículo 34 de la ley 24.156, para regular el flujo
de fondos disponibles, a fin de atender el pago de los gastos públicos./final_de_pagina/No cabe duda alguna que todo ello advino, en muy grande medida, como
consecuencia de haber sido eliminado el control previo de legitimidad, y
contentarse sólo con el control a posteriori.
Tales las razones fundamentales para reinstaurar en el orden nacional
–como lo propone este proyecto destinado a reglamentar el artículo 85 de
la Constitución nacional–, el control previo de legitimidad de los actos de
la administración económica, financiera y patrimonial, en términos
similares a los que estuvieran vigentes en el país desde 1859 hasta 1992.
Por otro lado, en atención al precepto constitucional del artículo 85, según el
cual la ley que reglamente el funcionamiento de la Auditoría General de la
Nación ha de prever “las demás funciones que la ley le otorgue”(6) , el proyecto
de ley al cual se refieren estos fundamentos propone poner a cargo de la
Auditoría General de la Nación el ejercicio de funciones de naturaleza
jurisdiccional.
Como consecuencia enteramente lógica de ello, y para que las normas en ese
sentido no se traduzcan en letra muerta dentro del ordenamiento jurídico, se
propone derogar los artículos del capítulo III, De la responsabilidad, dentro del
título VII. Del control externo, en la ley 24.156, pues el proyecto de ley instituye
detallados preceptos sobre la materia relativa a la responsabilidad que
contraen los agentes de la administración nacional a raíz del ejercicio de sus
funciones, con la consiguiente posibilidad de ser sometidos, en su caso, a juicio
de cuentas o a juicio administrativo de responsabilidad.
A este respecto resultan fuentes muy autorizadas de la normativa
propuesta los preceptos vigentes en la mayor parte de las provincias
argentinas, cuyas constituciones prevén específicamente el ejercicio de
tales funciones jurisdiccionales por parte de los órganos a los cuales
aquéllas confían, en el plano operativo, su actuación en términos
análogos a los contemplados en los títulos II a IV del proyecto de ley
adjunto, sometido a vuestra consideración.”
(1) NÉSTOR PEDRO SAGÜÉS, “Elementos de derecho constitucional”, tercera
edición actualizada y ampliada, ed. Astrea, Buenos Aires, 2003, tomo 1, pág.
468.
En parecidos términos se pronuncia GREGORIO BADENI (“Tratado de derecho
constitucional”, segunda edición, actualizada y ampliada, ed. La Ley, 2006,
tomo II, págs. 1594/1595)./final_de_pagina/Para ROBERTO DROMI y EDUARDO MENEM (“La Constitución reformada.
Comentada, interpretada y concordada”, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos
Aires, 1994, pág. 300), las disposiciones que dieron existencia legal a la
Auditoría General de la Nación “deberán receptar las directivas ahora
constitucionales”.
(2) MARÍA ANGÉLICA GELLI, “Constitución de la Nación Argentina.
Comentada y concordada”, cuarta edición, ampliada y actualizada, ed. La Ley,
Buenos Aires, 2008, pág. 312.
(3) VIVIANA SEVILLE SALAS, “La Auditoría General de la Nación después de
la reforma constitucional de 1994”, La Ley: 1997-B-1304.
(4) VIVIANA SEVILLE SALAS, op. cit. en nota 3, p. 1305
(5) DROMI, ROBERTO y MENEM, EDUARDO, ob. cit. en nota 1, pág. 298.
Es coincidente con este pensamiento el de VIVIANA SEVILLE SALAS, ob. cit.
en nota 3, pág. 1317, como también lo son, en esencia, los trabajos de
GUSTAVO E. SILVA TAMAYO (“El sistema de control interno de la ley 24.156
[¿realmente eficiente y eficaz, o tan sólo simulado e imperfecto?]”, en el
suplemento “Derecho administrativo” de El Derecho, Buenos Aires, tomo del
año 2005, pág. 510; y “Los controles previos y el gasto público nacional”, en el
suplemento “Actualidad” de La Ley, del 9 de abril de 2007, ps. 1 y 2).
(6) ENRIQUE PAIXÃO (“El control. La Auditoría General de la Nación”, en la
obra “La reforma de la Constitución, explicada por miembros de la Comisión de
Redacción”, Rubinzal-Culzoni Editores, Santa Fe, 1994, p. 451), miembro de la
Convención Constituyente en 1994, explica: “La ley puede ampliar el ámbito de
acción y los cometidos de la Auditoría, pero no puede reducirlos”. ..”
Señor Presidente, nos hacemos eco de todas y cada una de las expresiones
emanadas por el Secretariado Permanente de Tribunales de Cuentas,
Órganos y Organismos Públicos de Control Externo de la República Argentina
(SPTCRA), por lo cual, le solicitamos a nuestros pares el acompañamiento del
presente Proyecto de Ley.
Ricardo Herrera
Diputado Nacional/final_de_pagina//final_de_pagina/