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Señora Presidente:/final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD”
El presente proyecto de ley propone introducir modificaciones en el
régimen que regula las prestaciones de salud resultantes de los aportes
efectuados por todos los beneficiarios del Sistema de Obras Sociales, a
fin de garantizarles el derecho de opción, asegurándoles así la libre
elección de la obra social de su conveniencia.
Históricamente, el sistema de obras sociales se organizó de modo tal
que cada entidad brindaba prestaciones de salud y otras prestaciones
sociales exclusivamente a sus afiliados/beneficiarios.
Desde la sanción de la primera ley general del sistema (Ley Nº 18.610),
el régimen jurídico prescribió la obligación de todo trabajador de afiliarse
a la obra social de su actividad, no estando permitido cambiar de obra
social.
Es decir, cada obra social tenía su propia “población cautiva”, lo que
significaba que el trabajador-afiliado a determinada obra social, no iba a
dejar la misma, hasta que no cambiase de trabajo; e incluso, se
“mantenía” su afiliación a la misma obra social, si el nuevo trabajo
correspondía a idéntica actividad laboral.
Bajo estos principios, la nota distintiva del sistema ha sido la
“pertenencia”, “cautividad” o inclusión de los trabajadores beneficiarios
en la obra social por rama de actividad, oficio, empresa o categoría.
En la década del noventa se dictaron diversas normas a fin de instituir
la libertad de elección de obra social por parte de los afiliados. Si bien
no se produjo una desregulación del sistema de obras sociales, se
modificó el régimen jurídico que las regía, sustituyéndose unas normas
por otras, permitiendo el ejercicio del derecho a opción únicamente a los
beneficiarios que se encontraban dentro del sistema de las Leyes Nros.
23.660 y 23.661./final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD”
Ese proceso encuentra un pie de inicio en el año 1991, a través de la
desregulación instrumentada mediante los Decretos Nros. 2284 y 2741,
por los cuales se consagró que los aportes para las Obras Sociales
dejaban de ir para el INOS y pasan a ser dirigidos hacia la
Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES). Esta última se
encarga de organizar las transferencias de recursos hacia las distintas
obras sociales. En 1993, esos recursos son canalizados hacia la
Dirección General Impositiva (DGI), actualmente una Dirección de la
Administración de Finanzas e Ingresos Públicos (AFIP). De esta forma
se genera una base económica e institucional para el proceso de
desregulación de las obras sociales centrada en la separación de
funciones de regulación, financiamiento y provisión de servicios.
Más concretamente, el Decreto Nº 9/93 establece dentro de su artículo
primero la facultad de los beneficiarios (aquellos comprendidos en los
artículos 8º y 9º de la Ley Nº 23.660) de ejercer el derecho de opción de
cambio de obra social, sujeto a las limitaciones que en la citada
normativa se imponen. La elección prevista en esa normativa podrá
recaer solamente en una obra social y será ejercida sólo en una
oportunidad por año. Al mismo tiempo, el decreto permite la fusión y
unión de las obras sociales, estableciendo un Paquete Básico Mínimo
Obligatorio de Servicios (PMO), definido y regulado por el Ministerio de
Salud.
De este modo fue que entre los años 1993 y 1997, son promulgadas
medidas complementarias a esta legislación, donde cabe destacar el
Decreto Nº 576/93 que reglamenta las Leyes Nros. 23.660 y 23.661.
Este último decreto estipula las bases para la liberalización del sistema
de obras sociales, buscando promover la competencia y la eficiencia del
mercado como asignador de recursos.
Asimismo, vino a reforzar el derecho ya establecido en el Decreto N° 9
del mismo año, mediante el cual los trabajadores pueden efectuar/final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD”
traspasos entre prestadores de salud en base a sus aportes. Dejó
establecido normativamente la naturaleza de los aportes y
contribuciones, consagrando que pertenecen al trabajador, con base a
lo cual éste puede disponer en lo que hace al destino de ellos a través
de la elección del prestador.
En tal sentido el artículo 16 consagra que: “Los aportes y contribuciones
que, por imperativo legal, se efectúan sobre la base de la remuneración
del trabajador a favor del Sistema de Salud, le pertenecen y puede
disponer de ellos para la libre elección del Agente del Seguro, pues
constituyen parte de su salario diferido y solidario”.
Luego de haberse introducido la normativa que desregula la elección de
obras sociales, el Decreto Nº 1141/96 lo efectiviza finalmente. Esto
último queda consagrado en el artículo primero, que hace posible la
opción de cambio a partir del año 1997. En tal sentido consagró en su
art. 1°: “Establécese que se podrá ejercer la opción de cambio, entre las
Obras Sociales Sindicales, a partir del 1° de enero de 1997, la que se
efectivizará desde el 31 de marzo del mismo año, para aquellas
entidades que no se hubiesen presentado en el Programa de
Reconversión. Para las Obras Sociales que se encuentren calificadas
dentro del mencionado programa, y hayan presentado su plan de
reconversión antes del 31 de diciembre de 1996, la efectivización del
cambio regirá a partir del 30 de junio de 1997”.
Con posterioridad se crea la Superintendencia de Servicios de Salud
(SSS) por medio del dictado del Decreto Nº 1615/96. La
Superintendencia es un organismo descentralizado de la Administración
Pública Nacional, bajo la órbita del Ministerio de Salud, que se convierte
en la autoridad de aplicación tanto de las Leyes Nros. 23.660, 23.661 y
de los Decretos que establecen la opción de cambio. A su vez, el Artículo
1º del Decreto establece la fusión de la ANSSal, del INOS y del DINOS
en la SSS./final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD”
Siguiendo con el extenso abanico de normativa existente, el Decreto N°
1301/97 sustituye el art. 1º del Decreto Nº 9/93, excluyendo de la
desregulación a las obras sociales incluidas en el inciso f) del art. 1º de
la Ley Nº 23.660.
Posteriormente se dicta el Decreto N° 504/98, que establece una serie
de requisitos que deben cumplir los solicitantes para el cambio de obra
social, entre los que cabe destacar:
“Art. 2º. La opción de cambio podrá ejercerse sólo una vez al año
durante todo el año calendario y se hará efectiva a partir del primer día
del tercer mes posterior a la presentación de la solicitud”.
“Art. 13.-Los trabajadores que inicien una relación laboral, deberán
permanecer como mínimo UN (1) año en la Obra Social correspondiente
a su rama de actividad antes de poder ejercer su derecho de opción.”
“Art. 14.-Los afiliados que hubieren cambiado de Obra Social deberán
permanecer como mínimo UN (1) año en ella y, vencido ese plazo,
podrán volver a ejercer esa opción.”
En el año 2000 se intenta dar un cierre al marco de normativa existente.
El proceso comienza con el Decreto N° 446/00, que como puntos
fundamentales establece que se podrá elegir la cobertura médica entre
obras sociales, prepagas y empresas formadas especialmente con ese
objetivo, además de introducir un cambio con respecto a la normativa
previa, ya que se les permite a los trabajadores ejercer el derecho a
opción desde el momento mismo del inicio de la relación laboral. A pesar
de ello, se mantiene vigente la condición de que los solicitantes de
cambio de obra social sólo lo puedan realizar una vez por año.
A través del Decreto Nº 1140/00, se efectivizan una serie de cambios
dentro de los que se destacan tres modificaciones sustanciales. En
primer lugar, el artículo 1º del decreto deja expresamente establecido/final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD”
que las Obras Sociales a que se refiere el inciso g) del artículo 1° de la
Ley N° 23.660 (obras sociales del personal civil y militar de las Fuerzas
Armadas, de seguridad, Policía Federal Argentina, Servicio
Penitenciario Federal y los retirados, jubilados y pensionados del mismo
ámbito) y el INSTITUTO NACIONAL DE SERVICIOS SOCIALES PARA
JUBILADOS Y PENSIONADOS, quedan excluidos del Sistema creado
por el régimen modificado por el Decreto N° 446/00. Esto fue justificado
en los particulares marcos regulatorios que reglamentan cada entidad.
Asimismo, el decreto establece que en miras al cumplimiento del
objetivo de garantizar la atención y cobertura médica de los
beneficiarios, resulta oportuno fijar nuevos destinos para los recursos
del Fondo Solidario de Redistribución, con el fin de mejorar el
funcionamiento del régimen, su control y supervisión, como así también
atender a aquellos que perciban menores ingresos y la cobertura de
eventuales prestaciones médicas especiales de alta complejidad o de
alto costo y baja frecuencia de utilización, y las de discapacidad (Artículo
3º).
Faculta además a la Autoridad de Aplicación (SSS) para que adopte las
medidas legales que permitan la aplicación de sanciones, frente a las
eventuales conductas de los sujetos involucrados en el Sistema, que
intenten obstaculizar la voluntad y libertad de los afiliados (Artículo 4º).
Con relación a la temática que se trata, se exponen seguidamente a
título ilustrativo algunos datos del sistema de salud. En el cuadro
siguiente se presenta la información básica con derecho a cobertura en
cada uno de los segmentos del sector./final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD”
Población en viviendas particulares por tipo de cobertura de salud, según grupo de edad.
Total País. Año 2010.
Población en viviendas particulares
Tipo de cobertura de salud No tiene obra
Grupo de edad Total Obra social (1) oP t brr a re avp éa ssg o a cd ie aa l P cr oe np ta rp ag o ta ar cs ió ól no P er so tp ag l tr a aa n lm ee sa s s d ey pp lars e no p ec a si ga ta al, to a l
voluntaria salud
Total 39.671.131 18.410.964 4.192.827 2.029.716 722.942 14.314.682
0-4 3.326.197 1.233.328 361.540 143.378 107.171 1.480.780
5-9 3.378.126 1.342.347 363.578 137.332 75.572 1.459.297
10-14 3.488.515 1.416.370 339.999 129.597 71.223 1.531.326
15-19 3.518.730 1.413.161 319.797 129.805 63.684 1.592.283
20-24 3.256.270 1.141.539 314.262 151.002 46.645 1.602.822
25-29 3.085.891 1.170.277 380.860 172.277 42.280 1.320.197
30-34 3.064.450 1.285.429 424.655 176.582 43.424 1.134.360
35-39 2.642.934 1.156.257 368.020 159.911 40.051 918.695
40-44 2.285.230 1.036.730 296.772 138.989 39.408 773.331
45-49 2.175.900 1.015.691 267.366 136.784 42.078 713.981
50-54 2.020.040 937.752 238.457 141.364 42.258 660.209
55-59 1.842.677 881.662 205.463 138.973 40.920 575.659
60-64 1.607.139 977.177 138.632 108.985 29.253 353.092
65-69 1.273.386 1.032.993 66.726 61.396 13.463 98.808
70-74 999.265 866.650 42.436 39.911 8.743 41.525
75-79 775.667 679.644 30.362 27.802 7.822 30.037
80 y más 930.714 823.957 33.902 35.628 8.947 28.280
(1) Incluye PAMI.
Nota: se incluye a las personas viviendo en situación de calle.
Fuente: INDEC. Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2010.
Como puede observarse del cuadro anterior, la información censal de
2010 permite identificar que el 46% de la población se encuentra
cubierta mediante el sistema de obras sociales, el 11% tiene una
cobertura adicional de una prepaga a la que accedía a través de aportes
a las mismas obras sociales y un 5% accedía a la medicina prepaga
mediante el pago voluntario de seguros. En tanto que el 36% restante
es atendido por el sector público.
Desagregando la información respecto a la población del país con
cobertura, podemos apreciar que el sistema de las Leyes Nros. 23.660
y 23.661 (Obras Sociales Nacionales) incluye a menos del 50% de la
población asegurada y que las obras sociales provinciales concentran el
25%, convirtiéndose en actores relevantes del sistema sanitario
argentino.
Dasegregación de la población con cobertura
Porcentaje sobre
Cantidad de
Cobertura total de
asegurados
asegurados/final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD”
Obras Sociales Nacionales 12.220.633 48%
Obras Sociales Provinciales 6.479.561 25%
Seguro Voluntario 3.600.030 14%
PAMI 3.334.600 13%
Total País 25.634.824 100%
Fuente: Sandra Canale y otros en base a Censo 2010-INDEC
Como la Superintendencia de Seguros de Salud no tiene el mismo tipo
de injerencia sobre las distintas instituciones (las obras sociales
provinciales son auditadas por los Tribunales de Cuentas de cada
jurisdicción) las estadísticas disponibles son parciales.
Actualizando la información publicada por la Superintendencia de
Servicios de Salud, para enero de 2018, se contabilizaban alrededor de
12,7 millones de beneficiarios de obras sociales sindicales nacionales,
alrededor de 5,2 millones afiliados al PAMI, 1,3 millones de
monotributistas, entre otros.
Todo el proceso vinculado al derecho de opción evidentemente resulta
dinámico, y más allá de algunos efectos que pueden considerarse
negativos, podemos sostener que se encuentra consolidado en lo que
hace puntualmente a la existencia de ese derecho de opción de los
beneficiarios, que el presente proyecto de ley busca extender a todos
los ciudadanos.
Dicho cambio de paradigma frente al sistema cerrado, denominado
“cautivo” o “rígido” donde no existía la posibilidad de traspaso, se
cimentó en los principios de “libertad de elección de los beneficiarios” y
de “libertad de competencia entre obras sociales”, que la presente
iniciativa de ley viene a profundizar.
De esta forma, el “derecho a la libre elección de obra social” o “derecho
de opción” constituye el derecho que poseen los afiliados de las obras
sociales enunciados en el artículo 1º de este proyecto de ley, a elegir
una obra social diferente a la que pertenecen en razón de su actividad,/final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD”
rama, oficio, etcétera. Es decir, se trata de la libertad del beneficiario
para escoger un agente diferente al originario.
Según las estimaciones de la Superintendencia de Servicio de Salud,
existen 6,5 millones de personas con doble cobertura, a través de las
obras sociales, el sistema privado y el PAMI. Este estado de situación
muestra que numerosos trabajadores, cuando no pueden ejercer el
derecho a opción, tienen que incurrir en gastos adicionales y se ven
obligados a pagar dos veces para acceder a un servicio de salud de
calidad o conforme a sus expectativas. Una a través del sistema prepago
y otra por la contribución que proviene de la mera imposición al quedar
obligatoriamente afiliado a una obra social. De este modo, numerosos
trabajadores ven disminuidas compulsivamente sus remuneraciones al
verse obligados a solventar un servicio que no utilizan.
Este proyecto posee la finalidad de que gran parte del sistema de
servicio de salud admita el derecho a opción anteriormente citado,
demoliendo el estricto cerco que impide la migración de beneficiarios,
como por ejemplo las Obras Sociales Provinciales (OSP), la Obra Social
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y las obras sociales que se
encuentran por fuera del sistema de las Leyes Nros.23.660 y 23.661
(Congreso de la Nación –Dirección de Asistencia Social– [DAS]; Poder
Judicial de la Nación, entre otras citadas en la presente iniciativa) que
no contemplan, o no lo hacen con suficiente claridad, el derecho de libre
elección de obras sociales.
Ello con excepción de las obras sociales del personal civil y militar de las
Fuerzas Armadas, de seguridad, Policía Federal Argentina (PFA),
Servicio Penitenciario Federal y los retirados, jubilados y pensionados
del mismo ámbito, que se regulan por un régimen legal propio.
Respecto a los jubilados y pensionados nacionales, la presente iniciativa
ratifica al Decreto Nº 504/98 (artículo 9º), en lo relativo a que sólo podrán
elegir entre el INSTITUTO NACIONAL DE SERVICIOS SOCIALES/final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD”
PARA JUBILADOS Y PENSIONADOS (INSSJP) y las Obras Sociales
inscriptas en el Registro creado por el artículo 10 del Decreto Nº 292 del
14 de agosto de 1995. En este último caso el INSSJP abonará a la Obra
Social los valores de cápita establecidos en el mencionado Decreto o los
que dicte la reglamentación de la presente ley. Pero agrega que la
Administración Nacional de la Seguridad Social y/o la Superintendencia
de Servicios de Salud de la Nación podrán determinar otras obras
sociales a las cuales los jubilados y pensionados puedan ejercer el
derecho a opción.
Es preciso aclarar que para hacer efectivo el derecho a elegir obra
social, el beneficiario, previamente, tiene derecho a renunciar a la
afiliación que lo vincula a la obra social de origen.
La presente iniciativa prevé que el afiliado titular puede ejercer el
derecho a la opción de cambio desde el momento mismo del inicio de la
relación laboral. La opción de cambio puede realizarse una vez al año.
Si bien el derecho de opción podrá ejercerse sólo una vez al año durante
todo el año calendario; una vez ejercido ese derecho, deberán
permanecer en la obra social elegida por el período de un año
(aniversario).
También la obra social con aptitud para recibir afiliados por derecho de
opción no puede negarse o impedir el ingreso por el ejercicio del derecho
a la libre elección, ni fijar condiciones para ello, o exigir exámenes
médicos previos, imponer períodos de carencias, establecer exclusiones
por patologías o efectuar discriminaciones de ninguna naturaleza.
Resulta lógico y justo que el trabajador tenga el derecho de opción, como
lo consagra el régimen general de obras sociales. Lo contrario, además,
involucra una clara vulneración del principio de igualdad, consagrado en
la Constitución Nacional en su artículo 16, y también del propio artículo
14 que consagra, entre otras cosas, el derecho al salario con todos los
alcances que prevé esa norma./final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD”
Por último, la presente iniciativa invita a las provincias y a la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires a adherirse a este proyecto en atención a
que la salud resulta una materia que la Constitución Nacional le atribuyó
carácter concurrente a la Nación y a las provincias, y la mayoría de las
Obras Sociales Provinciales estipulan la obligatoriedad de todo
trabajador-empleado público de la administración pública provincial de
afiliarse a la obra social de la jurisdicción (obligatoriedad se opone a
opción).
Es en función de las razones aquí vertidas, que solicito a mis pares que
acompañen con su voto el presente proyecto de ley.
Lucila Crexell./final_de_pagina/