PROYECTO DE LEY QUE MODIFICA EL REGIMEN LEGAL DE LOS DECRETOS DE NECESIDAD Y URGENCIA, DE DELEGACION LEGISLATIVA Y DE PROMULGACION PARCIAL DE LEYES - LEY 26.122 -.

Señora Presidente: VERSION PRELIMINAR SUSCEPTIBLE DE CORRECCION UNA VEZ CONFRONTADO CON EL EXPEDIENTE ORIGINAL/final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD” Desde la instauración del Estado de Derecho y la consagración del principio de división de poderes se busca mediante el sistema de pesos y contrapesos evitar la concentración de poder. Por ello, es imperiosa la existencia de controles y equilibrios entre los poderes del estado, en rigor de verdad entre las funciones del estado, los cuales necesariamente deben ir de la mano de la legitimidad mayoritaria. Y en este punto particularmente, es donde el Congreso debe hacer el contrapeso. La Constitución Nacional a partir de la reforma de 1994, como principio general buscó atenuar el presidencialismo existente, prohibiendo como principio general al Poder Ejecutivo emitir disposiciones legislativas, pero, también es cierto, que, bajo determinadas circunstancias excepcionales, autoriza a dictarlas a través de los supuestos de delegación Legislativa (art 76) y los decretos de necesidad y urgencia (DNU) (art. 99 inc. 3). Particularmente nos dice el artículo 99, inciso 3º de la C.N: “El Presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones: … 3. Participa de la formación de las leyes con arreglo a la Constitución, las promulga y hace publicar. El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o de régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos VERSION PRELIMINAR SUSCEPTIBLE DE CORRECCION UNA VEZ CONFRONTADO CON EL EXPEDIENTE ORIGINAL/final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD” en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros. El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez días someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la proporción de las representaciones políticas de cada Cámara. Esta comisión elevará su despacho en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarán las Cámaras. Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los alcances de la intervención del Congreso.” (la negrita y subrayado es nuestra) Es decir, el propio artículo 99, inciso 3º, fija las condiciones de habilitación para la excepcional emisión de DNUs por el Poder Ejecutivo. Asimismo, establece el tratamiento expreso por parte de las Cámaras del Congreso ante la emisión de los mismos y, por último, determina, que, por ley se regulará el trámite y los alcances de esta intervención expresa del Congreso de la Nación. El texto constitucional es claro en cuanto a que, por ducto de los DNUs, no puede utilizarse la función legisferante por parte del Poder Ejecutivo, situación expresamente vedada por la Constitución Nacional en el artículo 29. Ello es así, puesto que, los DNUs no implican una suplantación de competencias y funciones, sino una sustitución que permite una respuesta inmediata a una situación o circunstancia de excepción. El sistema ideado por la Constitución Nacional a partir de la reforma de 1994, implica solo una alteración del orden temporal, para que, la demora deliberativa no frustre una respuesta ante una necesidad perentoria. VERSION PRELIMINAR SUSCEPTIBLE DE CORRECCION UNA VEZ CONFRONTADO CON EL EXPEDIENTE ORIGINAL/final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD” Ahora bien, esta alteración en el orden temporal se materializa y efectiviza en el control parlamentario que la propia Constitución Nacional, establece después de emitido el acto. Control, primero en la Comisión Bicameral Permanente y luego, en ambas Cámaras en pleno. A través de la ley 26.122 se reguló precisamente el referido trámite y los alcances de la intervención del Congreso ante el ejercicio de las facultades constitucionales excepcionales que le permiten al Poder Ejecutivo cumplir funciones legislativas. Previo a continuar, forzoso es señalar que si bien, referimos a los DNUs, al estar regulados en la misma normativa los supuestos de delegación legislativa y promulgación parcial de leyes, las propuestas son extensivas a dichos supuestos. Retomando, vale aclarar que esta ley fue sancionada casi doce años después de haber sido prevista en la reforma constitucional, lo que por sí solo, acredita el carácter conflictivo de la regulación y la dificultad de arribar a consensos. Pero en rigor de verdad, hay que decir que la ley fue un avance ante el incumplimiento del parlamento argentino a la manda constitucional de 1994. Se suma como aditamento, que, la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo recién se conformó por primera vez en noviembre de 2006. Pero desde la composición de la misma, nunca una norma fue rechazada por el Congreso. Marcando esta situación, por su parte, consideramos la necesidad de una reforma a los fines de garantizar esa intervención expresa que marca la Constitución Nacional. La ley 26.122 no generó los controles que la dinámica constitucional y legislativa exigían del Congreso. VERSION PRELIMINAR SUSCEPTIBLE DE CORRECCION UNA VEZ CONFRONTADO CON EL EXPEDIENTE ORIGINAL/final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD” Hoy, con la evidencia de la experiencia, consideramos valioso presentar esta iniciativa, la cual capitaliza el tiempo transcurrido desde su vigencia, y pretende contrarrestar los defectos o distorsiones producidas en su aplicación, llenar los vacíos que se han dado en la práctica y dotar al sistema de mayor previsibilidad y certeza, particularmente en lo que respecta al procedimiento parlamentario. Asimismo, debe reconocerse que esta ley, fue criticada por sendos sectores, en el entendimiento que la misma consagraba un procedimiento parlamentario que, lejos de limitar los decretos de necesidad y urgencia, en razón de su excepcionalidad, facilitaba en alguna medida su vigencia indefinida mientras no haya un pronunciamiento expreso de ambas Cámaras, rechazándolo. Estas críticas se explican por el juego interpretativo de los artículos 22 y 24, entendiendo que, se necesita el rechazo expreso de ambas Cámaras para que el DNU quede derogado. En efecto, el artículo 22 de la ley 26.122 establece que las Cámaras se pronuncian mediante sendas resoluciones y que, el rechazo o aprobación de los decretos deberá ser expreso conforme lo establecido en el artículo 82 de la Constitución Nacional. Por su parte en el artículo 24, se establece que: “El rechazo por ambas Cámaras del Congreso del decreto de que se trate implica su derogación de acuerdo a lo que establece el artículo 2º del Código Civil, quedando a salvo los derechos adquiridos durante su vigencia.” En esto, puede visualizarse que, la ley es imprecisa y que es necesario saldar. ¿Qué pasa si una Cámara por ejemplo aprueba el decreto y la otra lo rechaza?, la normativa nada dice al respecto. O incluso, ¿qué VERSION PRELIMINAR SUSCEPTIBLE DE CORRECCION UNA VEZ CONFRONTADO CON EL EXPEDIENTE ORIGINAL/final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD” pasa si una Cámara lo acepto o rechaza y la otra Cámara nada dice?, o más aún, ninguna de ambas Cámaras se expresa. Las soluciones brindadas, se fundaron en la referida interpretación de los artículos citados. Poniendo en evidencia que, el régimen de control parlamentario ideado por una ley sancionada, hace casi dos décadas atrás, ha demostrado en su aplicación práctica, que quedan aristas por optimizar. El artículo 82 de la Constitución Nacional establece: “La voluntad de cada Cámara debe manifestarse expresamente; se excluye, en todos los casos, la sanción tácita o ficta.”. De esta norma constitucional, como así también de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y sobre todo de las interpretaciones constitucionales y convencionales que han realizado tanto la Corte Suprema de Justicia de la Nación como la Corte Interamericana de Derechos humanos, se evidencia sin hesitación que, dentro del procedimiento de formación y sanción de leyes, la aprobación debe contar con la voluntad expresa de ambas Cámaras. De lo que surge que, no corresponde atribuir valor alguno al silencio. Ahora, si bien, se ha sostenido por cierto sector doctrinario que, en principio tal temperamento refiere a la sanción de leyes, y por tanto, no se aplicaría para casos de excepción como son los DNUs, puesto que la intervención del Congreso es de otra naturaleza, es decir, implica un control político posterior, tampoco puede preliminarmente eliminarse del análisis, pues sienta un principio rector. Para los DNUs, la Constitución establece el tratamiento expreso, por lo cual necesaria y forzosamente se requiere, la voluntad aprobatoria de ambas Cámara, Solo la aprobación por ambas Cámara puede convalidar o mantener la vigencia de un DNU. Es decir, y sea cual sea VERSION PRELIMINAR SUSCEPTIBLE DE CORRECCION UNA VEZ CONFRONTADO CON EL EXPEDIENTE ORIGINAL/final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD” la postura que se adopte, las razones que sostienen ambas normas constitucionales, esto es los artículos 82 y 99 inciso 3°; que además deben interpretarse de manera coherente, coordinada y complementaria y no como meros compartimentos estancos; son las mismas: el decreto debe tener tratamiento expreso. Y, por tanto, del artículo 22 citado de la ley 26.122 surge que, la intención fue que ambas Cámara, traten los decretos sometido a control, ya sea aprobándolo o rechazándolo de manera expresa. Y sobre esta base, es necesario traer luz a toda la normativa y aclarar los supuestos expresamente, a fin de evitar las distorsiones en su aplicación, con norte en las mandas constitucionales. Por otro lado, no podemos dejar de indicar que con el dictado del decreto de necesidad y urgencia 70/23 se vivió una situación excepcionalísima que puso en alerta a todos los resortes democráticos en torno al control de las facultades legisferantes del Poder Ejecutivo mediante el uso de DNU. La exorbitancia de dicho decreto, que invadió facultades del Congreso de la Nación, sumada a la falta real de necesidad y urgencia como requisito previo conllevaron a que las alarmas se enciendan y debamos como Poder Legislativo reparar mediante la modificación de la legislación vigente el rol que le cabe al poder democrático por excelencia, el legislativo. En primer lugar, es necesario aclarar y dar previsibilidad a la falta de expresión de una o ambas Cámaras, partiendo de la base que es necesario para la aprobación del DNU, la manifestación expresa de ambas Cámaras. Caso contrario el silencio no puede tener valor alguno. Es decir, si las mismas no se expresan o no lo hace una, el mismo quedará sin efecto. Ello, porque el silencio no puede considerarse como una expresión, valga la redundancia, expresa. Y porque, además, no puede otorgarse preeminencia a una Cámara sobre esto, caso contrario VERSION PRELIMINAR SUSCEPTIBLE DE CORRECCION UNA VEZ CONFRONTADO CON EL EXPEDIENTE ORIGINAL/final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD” se desvirtuaría la esencia de la norma constitucional, que no es más que, el fuerte y expreso control sobre las facultades legislativas que excepcionalmente pueda ejercer el Poder Ejecutivo Nacional. Incluso, la Corte Suprema de Justicia, consideró que el uso de DNU debe ser excepcional y sostuvo que los mismos fueron establecidos en la reforma de 1994 para atenuar el presidencialismo, por lo que, su uso por parte del Poder Ejecutivo debe ser limitado1. Sobre tal entendimiento, se extrajeron los siguientes principios en lo que respecta al control parlamentario: ✔ Las facultades para dictar un DNU son admitidas en condiciones de rigurosa excepcionalidad para limitar y no para ampliar el sistema presidencialista. ✔ Los constituyentes de 1994, al resolver incorporar los DNU, tuvieron en cuenta la sistemática extralimitación del ejercicio de tal facultad por parte de los titulares del Poder Ejecutivo y que su consecuencia había sido el debilitamiento del sistema republicano democrático. ✔ La finalidad de la regulación de los DNU fue atenuar el sistema presidencialista, fortaleciendo el rol del Congreso. Por ello, se propone otorgar mayor claridad a los artículos 22 y 24 de la ley 26.122, excluyendo todo intento de convalidación de los DNU por el mero silencio de ambas o alguna de las Cámara. El estándar debe ser que, no existiendo pronunciamiento expreso de ambas Cámaras del Congreso, sea aprobando o rechazando, o habiéndose expresado una sola, sea aprobando o rechazando, el DNU pierden vigencia y se considera derogado. Solo pudiendo convalidarse 1 C. 923. XLIII. Consumidores Argentinos c/ EN - PEN - Dto. 558/02-SS - ley 20.091 s/ amparo ley 16.986. VERSION PRELIMINAR SUSCEPTIBLE DE CORRECCION UNA VEZ CONFRONTADO CON EL EXPEDIENTE ORIGINAL/final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD” su vigencia, en caso que ambas Cámaras así lo determinen de manera expresa, aprobándolo. La regla constitucional es la invalidez, salvo que se den las condiciones constitucionales habilitantes del artículo 99 inciso 3, por lo que, no puede invertirse este principio sin agredir el texto constitucional. Existe una prohibición expresa en cuanto a que el Poder Ejecutivo no puede emitir disposiciones de carácter legislativo; los DNUs son excepcionales y, como tal, la interpretación restrictiva y estricta se impone con todo su desarrollo, principalmente, en lo que refiere a su procedimiento de parlamentario de aprobación o rechazo. Ahora bien, en caso que las Cámaras rechacen el decreto de manera expresa, el DNU, por tanto, pierde validez y se considera derogado. Es decir, a fin de no subvertir el principio señalado, de la única manera que el DNU siga gozando de validez, es que así lo dispongan de manera expresa ambas Cámaras mediante su aprobación, caso contrario la suerte del DNU está destinada a su derogación. Así, se establecen demás modificaciones a los fines de dar mayor previsibilidad al control parlamentario para el caso de aprobación o rechazo. Estableciendo el plazo máximo para el tratamiento de CUARENTA y CINCO (45) días hábiles desde el dictado del decreto, siendo el plazo común para ambas Cámaras, además de improrrogable. Asimismo, se establece que, ante el rechazo cualquier sea la vía, el Poder Ejecutivo no podrá repetir en las sesiones de aquel año el dictado de otro decreto con el mismo objeto, bajo pena de nulidad absoluta e insanable. Ello, a fin de evitar, cualquier tipo de maniobra que tienda a pretender alterar los efectos de la intervención parlamentaria. VERSION PRELIMINAR SUSCEPTIBLE DE CORRECCION UNA VEZ CONFRONTADO CON EL EXPEDIENTE ORIGINAL/final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD” Por otro lado, también, se han presentado ciertos cuestionamientos en la práctica, tanto en la forma de computar los días, como en relación a la conformación de la Comisión Bicameral, la obligación de abocación de las Cámaras, ante el vencimiento de los plazos establecidos, controvirtiendo el principio de inmediatez establecido en el texto constitucional, por ello, también se propone una redacción que salde estas divergencias. En este sentido, se indica expresamente que las Cámaras deberán sesionar aun durante el receso del Congreso de la Nación, sin perjuicio de la inexistencia de una prórroga de sesiones ordinarias y/o una convocatoria a sesiones extraordinarias. Por todo lo expuesto y a los fines de optimizar el control parlamentario, solicito a mis pares el acompañamiento. Claudio M. Doñate. -Mariano Recalde. - VERSION PRELIMINAR SUSCEPTIBLE DE CORRECCION UNA VEZ CONFRONTADO CON EL EXPEDIENTE ORIGINAL/final_de_pagina/