Trámite parlamentario· Proyecto de Ley - Congreso Nacional
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actual
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Con dictamen (revisora)
Sancionado
Promulgado
Firmantes (1)
Fundamentos
Fundamentos del proyecto
Señora Presidente:
Los Estados provinciales, a partir de la reforma Constitucional de 1994
y por medio de una delegación de sus competencias originarias,
permitieron a la Nación reconocer el derecho ambiental con jerarquía
constitucional, asignar responsabilidades y establecer roles estaduales.
Es por ello que nuestro artículo 41 sostiene que:
“Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano,
equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades
productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las
de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño
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ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según
lo establezca la Ley.
Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la
utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del
patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la
información y educación ambientales.
Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los
presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias
para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones
locales.
Se prohíbe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o
potencialmente peligrosos, y de los radiactivos.”
La Ley General del Ambiente Nº 25.675, sancionada el 6 de noviembre
de 2002, otorgó operatividad a esta cláusula constitucional y estableció
los lineamientos, principios, políticas, objetivos e instrumentos generales
del derecho ambiental para todo el territorio argentino. Esta Ley marco
es la guía interpretativa y de aplicación para toda la legislación
específica sobre la materia. Sus disposiciones, son de orden público,
prevalecen y prevalecerán ante cualquier norma que se oponga a los
principios y disposiciones contenidas en ella.
El presente proyecto de ley tiene por objeto establecer los presupuestos
mínimos de protección ambiental para la conservación, la restauración
y el uso racional y sostenible de los humedales y de los servicios
ambientales que éstos brindan a la sociedad en todo el territorio
nacional.
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El bien jurídico que se pretende proteger son los humedales, en todas
sus dimensiones y variedades. Se entiende por humedal a todo
ambiente en el cuál la presencia temporaria o permanente de agua
superficial o subsuperficial causa flujos biogeoquímicos propios o
diferentes a los ambientes terrestres o acuáticos. Rasgos distintivos son
la presencia de biota adaptada a estas condiciones y/o suelos hídricos
o sustratos con rasgos de hidromorfismo.
Es dable destacar, que el motivo de elección de dicha definición, se
funda en el consenso y en la labor realizada por el Consejo Federal de
Medio Ambiente (COFEMA) mediante Resolución Nº 329 de 2016.
A su vez, se define como Servicios Ambientales a los beneficios
tangibles e intangibles que los humedales brindan a la sociedad,
derivados de las características ecológicas de los mismos, tales como
la provisión de agua, la conservación de la biodiversidad, la provisión de
alimento para personas, fauna silvestre y doméstica, y cumple un rol
preponderante como sumidero natural en la fijación de emisiones de
gases con efecto invernadero y mitigación de la pérdida y salinización
de suelo, entre otros.
En este caso, la utilización del término servicios ambientales por encima
de servicios ecosistémicos se debe a la necesidad de mantener la
coherencia normativa de nuestro ordenamiento jurídico, ya que la única
norma de presupuestos mínimos que hace referencia de manera
expresa a dicho concepto es la Ley N° 26.331, de protección ambiental
de los Bosques Nativos.
Por tratarse de una Ley de Presupuestos Mínimos, el presente proyecto
establece, a nivel nacional, la autoridad de aplicación y, a nivel
provincial, las autoridades competentes; ambas con las competencias y
los alcances establecidos en el artículo 41 de nuestra Carta Magna.
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Entre las funciones que posee la autoridad de aplicación, que será el
organismo de mayor jerarquía con competencia ambiental que
determine el Poder Ejecutivo Nacional, destacamos la obligación de
formular acciones conducentes a la conservación, la restauración y el
uso racional y sostenible de los humedales y de los servicios
ambientales en forma coordinada con las autoridades competentes y el
Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA); la elaboración del
Inventario Nacional de Humedales, el cuál deberá ser, en formatos
accesibles y de fácil comprensión, de libre acceso a la población; la
Implementar programas de investigación científica y desarrollar
campañas de capacitación, educación e información ambiental; brindar
asistencia técnica, económica y financiera necesaria a las autoridades
competentes para la realización del Ordenamiento Territorial de los
Humedales existentes en cada territorio y recepciona los remitidos por
las autoridades competentes; entre otras.
A su vez, las autoridades competentes, determinadas por cada uno de
los Estados provinciales y la CABA, serán responsables de la gestión de
los humedales existentes en su territorio y de establecer las normas
complementarias necesarias para el cumplimiento de la Ley. Esto
incluye, entre otras, la obligación de elaborar el Ordenamiento Territorial
de los Humedales existentes en cada territorio, establecer las categorías
descriptas en la presente Ley, controlar las actividades que allí autorice
y se desarrollen y, de ser necesario, aplicar las sanciones
correspondientes.
Por último, el COFEMA, en cumplimiento del Pacto Federal Ambiental,
actuará como el organismo de concertación interjurisdiccional. De este
modo, dicho órgano deberá consensuar las políticas de gestión integral
de humedales que faciliten la coordinación de estrategias
interjurisdiccionales y regionales que permitan acordar criterios técnicos
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y ambientales para la conservación, la restauración y el uso racional y
sostenible de los humedales.
El artículo 6 de la Ley Nº 25.675 define presupuesto mínimo como “a
toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o común para
todo el territorio nacional, y tiene por objeto imponer condiciones
necesarias para asegurar la protección ambiental. En su contenido,
debe prever las condiciones necesarias para garantizar la dinámica de
los sistemas ecológicos, mantener su capacidad de carga y, en general,
asegurar la preservación ambiental y el desarrollo sustentable” . A su
vez, el COFEMA, por medio de la Resolución Nº 92 de 2004, estableció
el alcance de dichas normas al sostener que “(...) se entiende por
presupuesto mínimo al umbral básico de protección ambiental que
corresponde dictar a la Nación y que rige en forma uniforme en todo el
territorio nacional como piso inderogable que garantiza a todo habitante
una protección ambiental mínima más allá del sitio en que se encuentre.
Incluye aquellos conceptos y principios rectores de protección ambiental
y las normas técnicas que fijen valores que aseguren niveles mínimos
de calidad.” Y aclara: “La regulación del aprovechamiento y uso de los
recursos naturales, constituyen potestades reservadas por las
Provincias y por ello no delegadas a la Nación. En consecuencia el
objeto de las leyes de presupuestos mínimos debe ser el de protección
mínima ambiental del recurso y no el de su gestión, potestad privativa
de las provincias (...)”.
Es por ello que, al momento de establecer los Instrumentos de Gestión
Ambiental de Humedales, se ha determinado el alcance de cada
instrumento y la autoridad (provincial y/o nacional) que debe llevarlo a
cabo de acuerdo a lo mencionado en el párrafo precedente. De este
modo, proponemos:
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-Ordenamiento Territorial de Humedales: cada autoridad competente
deberá realizar el Ordenamiento de los Humedales existentes en su
territorio de acuerdo a lo establecido en los artículos 9º y 10 de la Ley
General del Ambiente N° 25.675. Y, a su vez, establecer las categorías
de conservación y uso racional y sostenible de los humedales en función
de su valor ambiental y de los servicios ambientales que éstos brinden.
Se estipulan tres categorías de humedales con diferentes valores de
conservación. La Categoría I (de conservación) comprende aquellos
sectores de muy alto valor de conservación que no deben transformarse.
Incluirá áreas que, por sus ubicaciones relativas a áreas protegidas, la
presencia de valores biológicos sobresalientes, hábitat de especies en
peligro de extinción, la protección de cuencas que ejercen y/o que
cumplan un rol importante en la provisión de agua potable, ameritan su
persistencia como humedales naturales a perpetuidad. Además, incluirá
aquellos sectores de mediano valor de conservación que, a criterio de la
autoridad competente y por medio de la implementación de actividades
de restauración, sean destinados a alcanzar un valor alto de
conservación y se los considere como humedales naturales a
perpetuidad.
Las actividades que se podrán llevar a cabo en esta categoría son la
investigación científica y las desarrolladas por las comunidades de
pueblos originarios y de los agricultores y agricultoras familiares
comprendidos en el artículo 5º de la Ley Nº 27.118. Por este motivo, si
bien toda actividad que se realice en los humedales requerirá de la
autorización previa de la autoridad competente correspondiente, es que
se establece un régimen especial para dichas comunidades, el cual será
determinado por el Estado provincial en el que ellas habiten. A su vez,
la autoridad competente deberá brindar -junto a la autoridad nacional-
asesoramientos y capacitaciones técnicas adecuadas que garanticen el
desarrollo de proyectos de uso sostenible de los humedales y la
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implementación de medidas que permitan una gestión de adaptación de
aquellas actividades no sostenibles.
La Categoría II (de uso sostenible) comprende aquellos sectores de
mediano valor de conservación que, por medio de un uso sostenible
que garantice la protección a largo plazo del humedal, el mantenimiento
de su biodiversidad, sus servicios ambientales y un mínimo grado de
afectación, podrán ser sometidos a procesos de producción sostenibles.
En ambas categorías se prohíbe la dispersión o disposición de
sustancias o elementos contaminantes y la quema a cielo abierto de
residuos derivados de las actividades realizadas.
Por último, la Categoría III (de uso racional) comprende aquellos
sectores de bajo valor de conservación en los cuales se podrán realizar
actividades productivas.
En relación a las categorías mencionadas se ha incluido un artículo de
definiciones generales para enmarcar y delimitar el alcance de los
conceptos uso sostenible: actividades humanas compatibles con el
mantenimiento de la estructura y funciones ecológicas de los humedales
en concordancia con el principio de sustentabilidad, establecido por la
Ley General del Ambiente Nº 25.675; y uso racional: aprovechamiento
del humedal por medio del desarrollo de buenas prácticas productivas
que prevean las condiciones mínimas tendientes a reducir el impacto
ambiental negativo que provocan los procesos productivos.
A su vez, en caso de realizar procesos de producción sostenibles
(Categoría II) dichas actividades deberán basarse en criterios de
sostenibilidad con el fin de reconocer e integrar los múltiples valores y
servicios ambientales de los humedales, evaluar los humedales y las
cuencas hidrográficas de forma integral, considerar el régimen
hidrológico y sus variabilidad espacio-temporal, e incluir la reducción de
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impactos ambientales, su remediación y restauración según
corresponda.
De este modo, los Estados provinciales deberán realizar el
Ordenamiento de los Humedales existentes en sus respectivos
territorios en un plazo máximo de cinco años contados a partir de la
sanción de la Ley. El mismo deberá actualizarse, por lo menos, una vez
cada tres años a partir de su realización inicial y/o de su última
actualización.
También, independientemente de las categorías que determine cada
autoridad competente, se prevé el caso de humedales
interjurisdiccionales. En otras palabras, aquellas áreas de humedales
compartidas entre dos o más Estados provinciales y/o la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires deberán ser categorizados de manera
consensuada y coordinada entre las autoridades competentes
intervinientes, con el objeto de gestionar, de forma equitativa y racional,
los humedales y los servicios ambientales compartidos. Asimismo, si
alguna de las autoridades intervinientes demora en determinar la
categorización de un área de humedal compartida o -incluso- ante la
imposibilidad de consensuar un mismo criterio, en esos casos,
prevalecerá la categoría de mayor grado de conservación.
En cuanto a la Gestión de los Humedales es importante recordar que
toda persona (humana o jurídica, pública o privada) que desee realizar
actividades en las categorías II y III, deberá contar con una autorización
por parte de la autoridad competente y deberá sujetar su actividad a un
Plan de Uso Racional y Sostenible de Humedales, el cuál deberá ser
evaluado y aprobado en forma previa a su ejecución.
Además, se establece el procedimiento de Evaluación de Impacto
Ambiental previo y obligatorio para aquellos Planes (de uso racional o
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uso sostenible) que posean actividades susceptibles de degradar el
humedal, alguno de sus componentes, o afectar la calidad de vida de la
población, en forma significativa. Y, ante la concurrencia de dos o más
proyectos en un mismo ambiente, dicho estudio deberá ser
complementado con un proceso de Evaluación Ambiental Estratégico
y/o Acumulativo.
-Inventario Nacional de Humedales: la autoridad de aplicación, en
coordinación con el COFEMA, con el fin de obtener información sobre
la distribución espacial de los humedales para la identificación,
descripción y monitoreo de los mismos en todo el territorio nacional,
deberá elaborar el Inventario Nacional de Humedales sobre una base
metodológica común y con un enfoque multiescalar y multidisciplinario
que contemple la articulación interjurisdiccional con las autoridades
competentes y la participación de organismos técnicos y científicos.
Dicho Inventario deberá contar, como mínimo, con una información
sistematizada que permita ubicar, identificar, delimitar, clasificar y
caracterizar los humedales a fin de facilitar su posterior monitoreo. Si
bien el Inventario podrá realizarse por etapas y/o áreas geográficas, el
mismo deberá estar finalizado en un plazo no mayor de cinco años
desde la entrada en vigencia de la presente Ley y deberá actualizarse,
por lo menos, cada tres años con el fin de realizar el monitoreo que
verifique los cambios en las características ecológicas de los
humedales, el estado de avance o retroceso de los mismos y demás
factores que la autoridad de aplicación considere pertinentes.
Las provincias y la CABA, por medio del COFEMA, deberán colaborar
y brindar a la autoridad nacional la información necesaria para elaborar
el Inventario.
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-Fondo Nacional de Conservación de Humedales (FNCH): se contempla
la creación de dicho Fondo con el objeto de compensar a los Estados
provinciales y Ciudad Autónoma de Buenos Aires que conservan los
humedales existentes en sus respectivos territorios.
El FNCH estará integrado por las partidas presupuestarias que le sean
anualmente asignadas en el Presupuesto General de la Nación, las que
no podrán ser inferiores al 0,5% del presupuesto nacional, las
subvenciones, donaciones, legados, aportes y transferencias de otras
reparticiones o de personas humanas o jurídicas, organizaciones
nacionales e internacionales y los recursos no utilizados de fondos
provenientes de ejercicios anteriores. El mismo será distribuido
anualmente entre Estados provinciales y la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires que hayan elaborado y tengan aprobado, por Ley
provincial, su Ordenamiento Territorial de Humedales.
La administración del FNCH estará a cargo de la autoridad de aplicación
conjuntamente con las autoridades competentes que hayan presentado
su Ordenamiento. Asimismo, deberá determinar las sumas a pagar en
base al porcentaje de superficie de humedales declarado por cada
autoridad competente, a la relación existente en cada territorio provincial
entre su superficie total y la de sus humedales y, por último, por la
cantidad de hectáreas declaradas categoría I de conservación.
Finalmente la administración del FNCH deberá informar el destino de los
fondos transferidos durante el ejercicio anterior por medio de un informe
anual.
Respecto de los actos de la administración del FNCH, los mismos
quedarán sujetos a controles integrales de fiscalización y auditoría por
parte de la Auditoría General de la Nación y la Sindicatura General de la
Nación, según lo establecido por la Ley 24.156.
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Por otro lado, respecto del régimen sancionatorio, la presente iniciativa
destina un capítulo completo a las infracciones y sanciones que deberán
aplicar los Estados provinciales en caso de incumplimiento de las
disposiciones de la presente Ley, su reglamentación y las normas
complementarias que en su consecuencia se dicten. Estas son:
apercibimiento; multas (de uno hasta cien mil sueldos mínimos de la
categoría básica inicial de la Administración Pública Nacional);
suspensión de la actividad de sesenta días hasta cinco años; el cese
definitivo de la actividad y clausura de las instalaciones; la pérdida de
concesiones, privilegios, regímenes impositivos o crediticios, según
corresponda y en base a las circunstancias del caso.
Estas sanciones, de carácter acumulativo, se graduarán de acuerdo con
la naturaleza de la infracción y el daño ocasionado. Y deberán aplicarse
previa instrucción sumaria que garantice el derecho de defensa.
Además, el mencionado capítulo, contempla el supuesto de
reincidencia, mediante el cuál, los mínimos y máximos de las multas y/o
de la suspensión de la actividad podrán multiplicarse por una cifra igual
a la cantidad de reincidencias incurridas. Se define como reincidente al
infractor que, dentro de los tres años de haber cometido una infracción,
es sancionado con otra infracción de idéntica o similar causa. En caso
de que el infractor fuese una persona jurídica, sus autoridades y
profesionales serán solidariamente responsables.
Es necesario aclarar que dichas sanciones, en cabeza de los Estados
provinciales, deberán ser aplicadas sin perjuicio de las infracciones
contempladas en la Ley Nº 26.815 de presupuestos mínimos de Manejo
del Fuego y de las sanciones civiles o penales que pudieran
corresponder. Los importes recaudados por los Estados provinciales, en
concepto de multas, deberán ser destinados -sin excepción- a la
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protección y restauración ambiental de los humedales categoría I
existentes en sus respectivos territorios.
Por último, es pertinente destacar el antecedente legislativo en el cual
se basa este Proyecto de Ley: el Expediente S-1974/22, presentado el
pasado 18 de agosto de 2022.
Es por todo lo mencionado anteriormente, para establecer actividades y
promover la conservación y el uso racional y sostenible de los
humedales, para priorizar y proteger el potencial estratégico de los
humedales y su contribución para la mitigación y adaptación al cambio
climático, en apoyo a los medios de vida y producción tradicionales y
fomentando el desarrollo de nuevas prácticas que promuevan la
transición hacia el desarrollo sostenible, garantizando el libre acceso a
la información y la participación ciudadana efectiva y equitativa en los
procesos de toma de decisiones en materia de humedales, es que le
solicito a mis pares acompañen el presente Proyecto de Ley.
Marcelo N. Lewandowski
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