Trámite parlamentario· Proyecto de Ley - Congreso Nacional
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Sancionado
Promulgado
Firmantes (1)
Fundamentos
Fundamentos del proyecto
Señora Presidente:
En 1993, Argentina sancionó la Ley 24.295 aprobando la Convención
Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC),
comprometiéndose a estabilizar las concentraciones de Gases de Efecto
Invernadero (GEI) para prevenir interferencias antropogénicas
peligrosas en el sistema climático. Posteriormente, en el año 2001
ratificó mediante la ley 25.438 el Protocolo de Kyoto y en 2015, a partir
de la ley 27.270, el Acuerdo de París. Estos acuerdos internacionales
vinculantes tienen como objetivo operativizar los compromisos
climáticos asumidos por los países mediante la CMNUCC y crean
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diferentes instrumentos para monitorear los avances en la lucha contra
el cambio climático y generar acciones concretas en la reducción de las
emisiones en los territorios como así también, en impulsar la adaptación.
La ratificación del Acuerdo de París resulta un hito internacional sin
precedentes en la lucha contra el cambio climático. A partir del mismo,
más de 195 países, entre ellos, la Argentina, se comprometieron a
fortalecer los esfuerzos globales con el objetivo de limitar la temperatura
promedio del planeta muy por debajo de los 2°C, en comparación con
los niveles industriales. En consecuencia, cada país se obligó a
contribuir individualmente a este objetivo a través de la presentación de
sus Contribuciones Nacionales a Nivel Nacional (NDC, por sus siglas en
inglés).
En 2020, la Argentina presentó su Segunda NDC y, en noviembre de
2021, presentó una actualización de su meta de mitigación. En esta
Segunda NDC actualizada, se compromete a una meta absoluta e
incondicional —que abarca la totalidad del territorio nacional y a todos
los sectores de la economía— de no exceder la emisión neta de 349
millones de toneladas de dióxido de carbono equivalente (MtCO2e) en
el año 2030. Esta meta es un 27,7 % más ambiciosa respecto de la
Primera NDC del año 2016 e incluyó el objetivo de alcanzar la
neutralidad en carbono para el año 2050.
A nivel nacional, a raíz de la reforma constitucional del año 1994, con la
introducción del artículo 41, el Congreso Nacional ha establecido
progresivamente diversas normas de presupuestos mínimos de
protección ambiental, incluyendo la ley 27.520 (2019) que establece los
presupuestos mínimos de protección ambiental para garantizar
acciones, instrumentos y estrategias adecuadas de adaptación y
mitigación al cambio climático. Esta ley reafirma los compromisos
climáticos asumidos por el país a nivel internacional e impulsa el diseño
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e institucionalización de herramientas, instrumentos y acciones para
abordar la temática tanto a nivel nacional y subnacional.
En este sentido, el crecimiento global del mercado de los créditos de
carbono ofrece a Argentina oportunidades únicas basadas en la riqueza
de su biodiversidad, su extensión territorial y el potencial de innovación
de su industria, susceptible de generar ganancia económica a partir de
diferentes tipos de proyectos en sectores tales como: forestal,
agricultura y ganadería, residuos, energía, transporte, procesos
industriales y uso de productos, entre otros.
Es así que, los proyectos vinculados a créditos de carbono tienen, por
lo general, un impacto dual. Por un lado, contribuyen positivamente al
ambiente al reducir, remover y capturar GEI y, por otro, también a
conservar y utilizar de manera sustentable ecosistemas proveedores de
productos y servicios a la sociedad y a la biodiversidad en general.
Incluso, diversos proyectos ya contemplan co-beneficios relacionados
con la adaptación al cambio climático. Además, ofrecen la oportunidad
de generar empleo y diversificar las fuentes de ingresos a pequeños,
medianos y grandes productores, propietarios de inmuebles y otros
actores.
La creación de un entorno legal y transparente y la seguridad jurídica
que éste otorga, tanto para el titular y el desarrollador como para los
adquirentes de los créditos de carbono y otros actores que
voluntariamente opten por involucrarse en este área, posicionará a
Argentina como un destino atractivo para inversiones en este sector.
Argentina ha participado desde 2005 tanto en los mercados regulados
como en los mercados voluntarios. A través del Mecanismo para un
Desarrollo Limpio (MDL) establecido en el Protocolo de Kyoto, se
desarrollaron más de 45 proyectos en todo el territorio. Hasta el año
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2024, se han registrado más de 60 proyectos de mercados de carbono
en total. Esto es casi ínfimo si se compara con la situación a nivel global
y regional. A nivel global, existen más de 12.000 proyectos de captura y
reducción de emisiones certificados y registrados bajo estándares
internacionales.
En los últimos 5 años en Latinoamérica se emitieron el 22% de los
créditos de carbono emitidos en todo el mundo, siendo así la segunda
región proveedora de reducciones de emisiones certificadas,
especialmente por parte de proyectos en Colombia, Brasil y México.
Estos países, como así también recientemente Paraguay, cuentan con
normativa vigente o en desarrollo para brindar seguridad jurídica para el
desarrollo de proyectos de carbono.
Actualmente existen al menos 170 tipos de tecnologías para generación
de créditos de carbono a través de la captura y reducción de emisiones,
tanto del sector forestal y del uso del suelo, como de los sectores de las
energías renovables, la eficiencia energética, los hogares y
comunidades, la producción industrial, el transporte, la gestión de
residuos y la agricultura.
Desde 2005 el valor total de los mercados voluntarios fue de USD 10 mil
millones totales, mientras que sólo en los años 2021 y 2022 los valores
anuales fueron de USD 2 mil millones anuales, lo cual muestra su
crecimiento. El valor de los mercados casi se cuadruplicó en 2021 y 2022
impulsado principalmente por proyectos del sector forestal y del agro,
usualmente conocidos como Soluciones Basadas en la Naturaleza.
Argentina tiene un gran potencial de no solo cumplir sus compromisos
internacionales mediante mecanismos trazables, sino de ser proveedor
de reducciones de emisiones al mundo. Si en Argentina se desarrollaran
y certificaran proyectos de captura y reducción de emisiones en sólo el
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10% de la superficie agropecuaria y forestal del país, podría estimarse
preliminarmente que la comercialización de los certificados/créditos de
carbono generados por estos proyectos podría representar ingresos
totales por entre USD 10 mil y 14 mil millones (USD 250-350 millones
anuales). Si este cálculo se lleva al 50% de la superficie agropecuaria y
forestal, representaría entre usd 1.100 y 1.750 millones anuales, lo cual
puede asimilarse a los ingresos generados por los complejos
productivos minero y de la carne y cueros.
Los mercados de carbono son un mecanismo de reducción de emisiones
mediante la gestión privada principalmente, utilizando mecanismos de
mercado. No requiere de inversión o financiamiento público, pero sí
requiere que el Estado pueda garantizar las condiciones para que el
sector se desarrolle.
En Argentina ya existen diversos actores que están voluntariamente
llevando a cabo proyectos dirigidos a los mercados de carbono aún sin
contar con un marco legal a nivel nacional. Una regulación adecuada y
actualizada en este ámbito permitirá garantizar el necesario desarrollo
de numerosos proyectos en diversos sectores.
Ante los compromisos nacionales de promover la transparencia en la
implementación de iniciativas de mitigación del cambio climático,
contribuir a evitar el doble conteo y cumplir con las obligaciones de
reporte internacional a la CMNUCC, desde diciembre del año 2021, la
Argentina cuenta con el Registro Nacional de Proyectos de Mitigación
del Cambio Climático (RENAMI), aprobado mediante Resolución del
entonces Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible N° 363/20211 .
1 Disponible para consulta en: https://www.argentina.gob.ar/normativa/nacional/resoluci%C3%B3n-363-
2021-358905
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El mismo registra y sistematiza los proyectos de reducción de emisiones
que se desarrollan en el país, tanto en los mercados regulados como en
los voluntarios internacionales y se encuentra actualmente en la órbita
de la Subsecretaría de Ambiente de la Nación.
En el año 2023, el entonces Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible aprobó la Estrategia Nacional para el Uso de los Mercados
de Carbono (ENUMeC) a través de la Resolución N° 385/20232 . En
base a un trabajo técnico y participativo que involucró a todas las
provincias del país, autoridades nacionales, referentes del mercado de
carbono del sector privado, cámaras empresariales, representantes
internacionales sobre la materia de mercados y organizaciones no
gubernamentales, se acordaron 9 ejes estratégicos y 63 acciones
asociadas para su implementación.
En particular, del proceso participativo, los actores del sector privado y
empresarial manifestaron su preocupación ante la falta de un marco
normativo nacional sobre mercados de carbono, siendo esta una
necesidad imperante a ser abordada para promover el desarrollo de
proyectos en el país. El marco normativo debe ser robusto a nivel
nacional a fin de brindar incentivos y previsibilidad, para así atraer
inversiones que permitan el desarrollo de proyectos a diferentes escalas
y sectores.
Por ello, consonancia con el respeto a la propiedad privada, el régimen
de libre mercado y la preservación de la soberanía nacional, principios
consagrados por nuestra Constitución Nacional, este proyecto de ley
propone establecer un marco legal de presupuestos mínimos de
2 Disponible para consulta en: https://www.argentina.gob.ar/normativa/nacional/resoluci%C3%B3n-385-
2023-393127
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protección ambiental permitiendo otorgar seguridad jurídica sobre la
propiedad o titularidad de los créditos de carbono generados por
proyectos desarrollados en Argentina, facilitar su libre comercialización
en el mercado voluntario y garantizar la transparencia en las
transacciones.
A través de las herramientas aquí propuestas, el proyecto de ley
propone facilitar la participación del sector público y privado en la
mitigación de las emisiones de GEI por medio del mercado de carbono
e impulsar el desarrollo científico y tecnológico para establecer técnicas
de monitoreo de éstas. Además, el proyecto tiene como objetivo definir
claramente el ámbito de intervención gubernamental, limitándose a
actividades vinculadas con los créditos de carbono. Propone que el
organismo nacional de mayor nivel jerárquico con competencia
ambiental climática se constituya como autoridad de aplicación de la ley,
encargada de gestionar el RENAMI donde se inscribirán los proyectos
desarrollados en Argentina a fin de evitar la doble contabilización en
caso de comercialización con entidades del exterior. Todo ello en el
marco del cumplimiento de los compromisos climáticos asumidos por el
país a nivel internacional y en concordancia con los objetivos y acciones
establecidos por la ley 27.520 de presupuestos mínimos de adaptación
y mitigación al cambio climático global.
Con el fin de garantizar una gestión transparente y efectiva, el proyecto
de ley busca fomentar, garantizar y promover la transparencia, precisión,
integridad y colaboración en la recopilación de datos. Este objetivo se
alinea con la ley 25.831 y el Acuerdo de Escazú ratificado por la ley
27.566, asegurando el libre acceso a la información, especialmente la
ambiental, por parte de los ciudadanos.
En concordancia, el Decreto 434/2016 que aprobó el Plan de
Modernización del Estado, se orientó a constituir una Administración
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Pública al servicio del ciudadano en un marco de eficiencia, eficacia y
calidad en la prestación de servicios. Reconociendo la necesidad de
mejorar la calidad de los servicios estatales, se incorporaron
Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones, se simplificaron
procedimientos y se promovió el acceso electrónico a información
personalizada, coherente e integral a la ciudadanía.
La propuesta del proyecto de ley, que establece un marco legal claro y
delimita la intervención gubernamental en el ámbito de los créditos de
carbono, concuerda con la visión de una administración pública eficiente
y orientada a resultados. Así, la autoridad de aplicación puede
beneficiarse de las herramientas tecnológicas para llevar a cabo un
registro preciso de los créditos de carbono, contribuyendo así a la
eficiencia y transparencia del mercado y cumplir así con los estándares
de acceso a la información previstos en la legislación nacional e
internacional.
En esta misma línea, el Decreto de Necesidad y Urgencia 27/2018
subraya la importancia de un diseño normativo eficaz y una
implementación adecuada. Reconoce que una normativa mal concebida
o ejecutada puede desencadenar efectos contraproducentes,
transformándose en un obstáculo para el establecimiento de un entorno
empresarial competitivo y obstaculizando la consecución de los
objetivos regulatorios. Este decreto destaca que los trámites excesivos
imponen barreras burocráticas que impactan negativamente en el
desarrollo productivo y que la falta de claridad en los procesos
administrativos puede propiciar arbitrariedades, discrecionalidades y
abrir la puerta a la corrupción, afectando así el Estado de Derecho.
A su vez, la modernización del procedimiento administrativo es un
requerimiento de la sociedad actual y también del Estado, quien precisa
contar con los instrumentos más eficientes para cumplir con sus
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funciones esenciales. La realidad exige que la Administración se
transforme en un vehículo en el que confluyan y armonicen las
exigencias del Estado de Derecho, la justicia, la ética pública y el
principio de eficacia.
En este contexto, resulta imperativo desarrollar una estrategia sistémica
e integral que coloque como premisa fundamental la mejora regulatoria
como un compromiso continuo del sector público, abierto a la
participación ciudadana. Esta estrategia debe incluir la reducción de
trámites excesivos, la simplificación de procesos y la elaboración de
normativas eficientes. Aspiramos a construir un Estado eficaz, capaz de
satisfacer las necesidades ciudadanas y respetuoso de la autonomía
privada. En consecuencia, el proyecto de ley propuesto se alinea con
este enfoque al establecer un marco legal claro, limitar la intervención
gubernamental de manera eficiente y promover la transparencia en el
mercado de créditos de carbono, contribuyendo así al desarrollo
sostenible y a la eficacia del Estado.
En resumen, el presente proyecto de ley pretende, en línea con
principios constitucionales, establecer un marco integral y transparente
para la gestión de los créditos de carbono en Argentina, que armonice
los principios constitucionales de respeto a la propiedad privada, libre
mercado y preservación de la soberanía nacional. Busca proporcionar
seguridad jurídica, fomentar la eficiencia y transparencia del mercado y
facilitar el acceso a la información ambiental relevante para los
ciudadanos. Principalmente, propone definir la titularidad sobre los
beneficios del carbono reducido, evitado y/o capturado y la propiedad de
los créditos de carbono generados por proyectos desarrollados en
Argentina, siendo esta una nueva actividad que presenta oportunidades
para nuestro país y diversos sectores de su economía, promoviendo a
la vez un desarrollo nacional sostenible, la articulación de la
participación público-privado y el cumplimiento de los compromisos
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internacionales, contribuyendo así a la mitigación del cambio climático y
posicionado a Argentina como un atractivo destino para inversiones en
este sector emergente.
Por todos estos motivos, solicito a mis pares que acompañen la presente
iniciativa.
Alfredo L. de Angeli
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