PROYECTO DE LEY QUE MODIFICA SU SIMILAR 26.122 - COMISIÓN BICAMERAL PERMANENTE DE TRÁMITE LEGISLATIVO-, RESPECTO AL RÉGIMEN LEGAL DE LOS DCTOS. DE NECESIDAD Y URGENCIA, DELEGACION LEGISLATIVA Y DE PROMULGACION PARCIAL DE LAS LEYES.

Señora Presidente: El presente proyecto tiene por objeto la modificación de la ley 26122 que establece el régimen legal de los decretos de necesidad y urgencia, de delegación legislativa y de promulgación parcial de leyes dictados por el Poder Ejecutivo en los términos de los artículos 99 inciso 3, 76, 80 y 100 incisos 12 y 13 de la Constitución Nacional. Sabido es que compete al Poder Ejecutivo la función administrativa del Estado, y para ello se le ha atribuido el poder de creación de normas jurídicas – comúnmente denominadas reglamentos -, las que por su número superan ampliamente a las leyes. Es de suma importancia esta potestad, y de primer orden en cuanto implica participar en la formación/final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD” del ordenamiento jurídico en los límites que la Constitución le permite como regla. Pero también le reconoce (a partir de su institucionalización con la reforma constitucional) por fuera de su ámbito natural y propio, la facultad de emitir normas que como principio general recaen sobre materias propias del Congreso: los decretos de necesidad y urgencia (artículo 99 inciso 3) y los delegados (artículo 76). Esta excepcionalidad – puesto que el Ejecutivo como principio general no puede hacerlo – sólo será procedente – valga la redundancia – en circunstancias excepcionales de grave riesgo social (los de necesidad y urgencia), o en situaciones de emergencia pública y determinadas materias de administración (delegados). Pero no debe olvidarse que al ostentar el principio general de la Constitución carácter prohibitivo, su interpretación debe ser restrictiva. He querido hacer una breve introducción planteando las tres hipótesis que la Constitución establece en materia de decretos legislativos. En todos ellos, al tratarse de situaciones – especialmente en los delegados y los de necesidad y urgencia – en las que un Poder ejerce funciones que son propias de otro, se debe adoptar una postura rigurosamente excepcional por cuanto se encuentra en juego el principio republicano de división de poderes. En lo sucesivo, si bien se hace referencia especial a los decretos de necesidad y urgencia, al estar contenidos los tres en una misma reglamentación, las consideraciones, conclusiones y propuestas son extensivas a las tres categorías en cuanto resulte pertinente. El artículo 99 inciso 3 de la Constitución Nacional establece que “ Artículo 99.- El Presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones: …........../final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD” 3. Participa de la formación de las leyes con arreglo a la Constitución, las promulga y hace publicar. El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros. El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez días someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la proporción de las representaciones políticas de cada Cámara. Esta comisión elevará su despacho en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que de inmediato consideraran las Cámaras. Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los alcances de la intervención del Congreso.” Como se advierte con su simple lectura, la estructura deontológica de la norma no ofrece duda acerca de la regla pétrea inicial, como tampoco sobre la rigurosidad y extraordinariedad que ha de sobrevenir para que pueda admitirse una excepción a ella. Es que sólo es admisible una interpretación restrictiva: no cualquier urgencia, no cualquier apremio, no cualquier inconveniente, ni siquiera el estado de emergencia per se basta para configurar la situación fáctica que exige la Constitución. Y, a decir verdad, no es mucho lo que nos exige./final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD” En efecto: sólo nos interpela para que nosotros, los ciudadanos todos y con mayor razón los que tenemos representatividad política y especialmente en esta Honorable Cámara, respetemos y hagamos respetar el estado de derecho, la división de poderes, el debido equilibrio que demanda una democracia sana. En este orden, es claro que los requisitos que se enuncian han de ser concurrentes y verificables para validar inicialmente la actuación del Poder Ejecutivo; y este análisis de concurrencia no puede sino erigirse como valladar infranqueable por parte del Poder Legislativo. Veremos sin embargo que la política no siempre ha estado a la altura de nuestra Carta Magna. No sólo se trata de cumplir pasos formales, de armonizar normas, de concienzudos análisis jurídicos, etc.. Se trata primigeniamente de actuar de buena fe y sin mezquindades ni hipocresías. Se trata de no borrar con el codo lo que escribimos con la mano y gritamos a viva voz acerca de que damos la vida por la Patria y las instituciones. Y ello sucede cuando se introducen artilugios y sesgadas interpretaciones, mañosas excusas, conveniencias políticas del partido oficialista del momento de que se trate, etc. No se trata de aislar normas e interpretarlas fuera de su contexto. La Constitución Nacional es un todo, su parte primera y segunda; y también es la que sostiene el bloque de constitucionalidad. “Los derechos de las personas son prerrogativas inalienables que les corresponden por su calidad de tales y cuya órbita no puede ser invadida por actos de los gobernantes. El Estado de Derecho se caracteriza por la configuración de marcos jurídicos que condicionan la actividad de los gobernantes, antes de que estos se conviertan en autoridad, en aras de tornar previsible el ejercicio del poder u de brindar seguridad jurídica a/final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD” la comunidad toda.” (Dr. Daniel Sabsay, Constitución de la Nación Argentina, El Ateneo, 2019) No es reflejo de un verdadero estado de derecho y de seguridad jurídica el derrotero que describe la reglamentación efectuada sobre la Comisión Bilateral Permanente exigida por la Constitución por medio de la Ley 26122. Baste con señalar de modo general que constituye una entelequia legal, una apariencia de legalidad. Y, además, que recién se logró obtener consenso para su dictado en el año 2006. No fue fácil lograr su tratamiento y sanción, y tampoco fue útil. Salvo para quien contara con las debidas mayorías en el Congreso para jugar las cartas adecuadas de los “no plazos” olvidados casi por completo en el texto de mención. Lo cual sólo viene a presentar una fachada que lejos está de salvaguardar la función que es propia del Congreso. La vaguedad (y no de efecto inocuo) en la redacción del procedimiento establecido sólo viene a consagrar que livianamente se escurra la elevada función que la Constitución previó para la creación de la Comisión Bicameral Permanente en el primer escalón de la intervención del Congreso respecto de los decretos dictados por el Poder Ejecutivo. Si tan sólo basta con reducir el esquema absurdo al sofisma del juego de los artículos 22 y 24 de la ley 26122, en tanto nada establece para el supuesto de aprobación por parte de las Cámaras (con lo cual habilita que pueda ser ratificado con la aprobación de una de ellas), pero para que se configure el rechazo deben manifestarse en tal sentido ambas Cámaras. Más aún, el no pronunciamiento por parte de la Comisión tiene como toda consecuencia que las Cámaras se aboquen a su expreso e inmediato tratamiento – en el intento burdo de pretender respetar la exigencia del artículo 99 inciso 3 de la Constitución -. Más no basta con/final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD” la mera frase “expreso e inmediato tratamiento” si no se establece un plazo para ello. Y peor aún, cuando no se establece ni plazo ni consecuencia “indeseable” para el poder político de turno. Es que el no tratamiento – en la redacción actual - difiere sine die la manifestación del Congreso sobre la validez o no del decreto, pero el mismo continúa superviviendo en la inicial vigencia que le adjudica el artículo 17. Adicionalmente, basta para la ratificación el pronunciamiento de una de las Cámaras, mas para el rechazo se requiere el de ambas. Independientemente de la dudosa constitucionalidad de esta ley, ni siquiera resiste un análisis mínimo de congruencia: al parecer una Cámara tiene suficiente entidad para, en representación del Congreso de la Nación, legitimar un acto del ejecutivo lo cual no significa otra cosa más que hacer propios (hacer ley en sentido formal) los términos del decreto. Sin embargo, para desvirtuar ese decreto deben pronunciarse ambas Cámaras en ese sentido. ¿Es acaso suficiente para ser ley un proyecto aprobado sólo por la Cámara de Diputados? ¿O sólo por la de Senadores?. Pues no, por cuanto sólo ambas constituyen el Poder Legislativo. Quizás no esté de más recordar que el artículo 44 de la Ley Fundamental establece que “Un Congreso compuesto de dos Cámaras, una de diputados de la Nación y otra de senadores de las provincias y de la ciudad de Buenos Aires, será investido del Poder Legislativo de la Nación”. Si para el trámite ordinario de la sanción de las leyes no ofrece duda ni cuestionamiento el requisito de la participación de ambas Cámaras para la sanción de una ley, es decir, si esta exigencia es pacíficamente aceptada como necesaria en el trámite ordinario, mal podría aceptarse pacíficamente que es válido flexibilizarla cuando el poder ejecutivo/final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD” ejerce excepcionalmente funciones legislativas. No es posible pretender una exigencia menor. Quizás debiera comprenderse primero que la participación que la Carta Magna le confiere al Congreso en el proceso excepcional en el cual el Poder Ejecutivo puede dictar decretos de necesidad y urgencia es de todo protagonismo: no ha perdido su natural función legislativa; y sólo con la ratificación – es decir, aprobación en ambas Cámaras – puede considerarse que hay ley en sentido formal. (Cfr. Voto del Dr. Juan Carlos Maqueda). CONSUMIDORES ARGENTINOS c/ EN-PEN-DTO 558/02-SS-EY20091s/AMPAROLEY16986,19/05/2010,Fallos:333:633. Es decir, la función del Poder Legislativo cuando el Poder Ejecutivo ha ejercitado las facultades excepcionales sobre dictado de normas es tomar intervención inmediatamente, controlar que estén reunidos y acreditados los requisitos formales y sustanciales que la Constitución establece para su procedencia, y completar – eventualmente - con su aprobación por ambas Cámaras; este y no otro es el procedimiento para la sanción de las leyes. Sobre este tema en particular es pertinente traer a colación que también se tergiversa el procedimiento al argüir – falazmente – que el no pronunciamiento de las Cámaras no puede configurar un rechazo por aplicación del artículo 82 de la Constitución. Ello conduce a fortalecer el perverso juego del sistema de “no plazos”, de modo que perviva artificialmente un acto excepcional del poder ejecutivo. El Poder Legislativo está llamado a ejercer y salvaguardar el ejercicio de la función legislativa. La actual redacción de la Ley 26122 sólo constituye una fachada de legalidad que no viene más que a pretender consolidar y convalidar el avasallamiento al principio republicano de división de poderes, jugando con las mayorías ocasionales en beneficio e interés de sectores políticos y no de la ciudadanía toda./final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD” Tras esta fachada se posibilita la restricción y/o limitación de derechos, facultamientos extraordinarios, etc. sin que el Congreso pueda ejercer cabalmente sus funciones. Es hora de invertir esta lógica. Doce años fueron necesarios desde la reforma constitucional de 1994 para que se dicte la ley 26122, la que – lejos de limitar por su propia esencia de excepcionalidad los decretos de necesidad y urgencia – vino a facilitar su vigencia indefinida en tanto no haya un pronunciamiento expreso de ambas Cámaras del Congreso decidiendo su rechazo. La habilitación constitucional excepcional del artículo 99 inciso 3 en orden al ejercicio de funciones legislativas por parte del Poder Ejecutivo exige que este Parlamento seriamente se aboque a la modificación de esta ley, adecuándola a las bases establecidas por el constituyente. Además, desde el fallo “Consumidores Argentinos” ya citada, la CSJN - ratificando la jurisprudencia sentada en la causa “Verrochi” (Fallos 322:1726) – ha sostenido, entre otros argumentos, que la inclusión de los decretos de necesidad y urgencia en la Constitución Nacional a partir de la reforma de 1994 obedeció al propósito de atenuar el presidencialismo, limitando y no ampliando el uso de facultades legislativas que el Poder Ejecutivo venía efectuando sin ningún sustento legal explícito. Estas causas, anteriores a la sanción de la ley 26122, siguen siendo citadas en la jurisprudencia de la Corte como estándar. Esta iniciativa de modificar (en mi caso, sustantivamente) la ley 26122 no es nueva: muchísimos proyectos se han presentado e incluso han obtenido dictamen sin que concluya en el debate parlamentario en el recinto. Obviamente han sido recopilados y analizados como antecedentes y se ha tomado algunos artículos o fundamentos como base para este trabajo. Por mi parte, reproduce en esencia el presentado en Expte. S – 1105/20./final_de_pagina/“2024 – AÑO DE LA DEFENSA DE LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA PROPIEDAD” Cuando se pierden de vista los principios rectores que delinea nuestra Constitución, y cuando no se ejercen ni defienden las atribuciones que se jura respetar, se está contribuyendo – en este caso – a estar cada día un paso más cerca de la exceptocracia que de la democracia. El propósito de este proyecto es que desandemos los pasos equivocados y retomemos firmemente nuestro camino institucional. Pablo D. Blanco/final_de_pagina/