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República Argentina - Poder Ejecutivo Nacional

AÑO DE LA RECONSTRUCCIÓN DE LA NACIÓN ARGENTINA

Mensaje

Número: MEN-2025-36-APN-PTE

CIUDAD DE BUENOS AIRES

Lunes 15 de Diciembre de 2025

Referencia: Mensaje - Modifica la Ley Nº 26.639 – “RÉGIMEN DE PRESUPUESTOS MÍNIMOS PARA LA PRESERVACIÓN DE LOS GLACIARES Y DEL AMBIENTE PERIGLACIAL”

AL H. CONGRESO DE LA NACIÓN:

Tengo el agrado de dirigirme con el objeto de someter a su consideración un proyecto de ley, tendiente a introducir ciertas adecuaciones a la Ley sobre el Régimen de Presupuestos Mínimos para la Preservación de los Glaciares y del Ambiente Periglacial Nº 26.639.

La iniciativa no tiene otro propósito que contribuir a superar las controversias interpretativas que suscita el texto legal vigente, y fortalecer al mismo tiempo el reconocimiento de las atribuciones que constitucionalmente corresponden a las provincias en materia de tutela del medioambiente y de gestión de los recursos naturales pertenecientes a su dominio originario.

Los más de QUINCE (15) años transcurridos desde la sanción de la Ley Nº 26.639 dan sobradas muestras de las dificultades que enfrentan los operadores jurídicos y económicos, del ámbito público y privado, a la hora de interpretar el verdadero alcance de las disposiciones contenidas en dicho marco legal con vistas a su aplicación.

Como resultado de ello, se ha generado una constante situación de incertidumbre acerca de aspectos decisivos del régimen, como, por ejemplo, la delimitación precisa del objeto de la tutela procurada por el legislador y de la correlativa prohibición respecto de las actividades que se pueden llevar adelante en los glaciares y dentro del ambiente periglacial.

Ello, a su vez, ha conspirado gravemente contra el pleno ejercicio de las legítimas prerrogativas provinciales referidas a la explotación racional de sus recursos naturales, en razón de que el texto legal vigente da lugar a ciertas lecturas que contradicen la necesaria armonización que debe mediar entre DOS (2) bienes jurídicos igualmente protegidos por la CONSTITUCIÓN NACIONAL como son la tutela del medioambiente y el racional aprovechamiento de tales recursos.

En dicho sentido, por el artículo 41 de la Ley Fundamental se reconoce, en efecto, el derecho de los habitantes del país a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano, y se establece que las actividades productivas deben satisfacer las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras, al tiempo que se instruye a las autoridades a proveer a la protección del referido derecho y a la utilización racional de los recursos naturales. Asimismo, se otorga al gobierno nacional la competencia para dictar normas de presupuestos mínimos de protección ambiental, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales.

A su vez, por el artículo 124 de la CONSTITUCIÓN NACIONAL se establece que “Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio.”.

Por otro lado se destaca que las provincias que integran la Mesa del Litio (Catamarca, Jujuy y Salta) y aquellas que forman parte de la Mesa del Cobre (integrada por las mencionadas provincias y por Mendoza y San Juan) han hecho oír, recientemente, su preocupación por las dificultades que plantea la Ley Nº 26.639 a través de una Nota enviada a este PODER EJECUTIVO NACIONAL el 10 de diciembre de 2025. En esa ocasión, han señalado que “La Ley de Glaciares, en su redacción actual, ha provocado controversias sobre su alcance e interpretación, lo que termina por obstaculizar el logro de su finalidad última: promover el desarrollo económico sostenible de nuestras Provincias y de la Nación, sin comprometer a las generaciones futuras.”.

En razón de ello, las mencionadas provincias han solicitado al PODER EJECUTIVO NACIONAL “...que impulse una modificación del texto de la Ley de Glaciares tendiente a brindar mayor claridad y precisión a sus disposiciones...”, en aras, entre otras cosas, de contemplar “...las particularidades regionales y las competencias provinciales para garantizar la protección de los glaciares” y de otorgar “...herramientas y políticas para una adecuada evaluación ambiental por parte de las autoridades provinciales competentes.”.

La Nota enviada por los gobernadores provinciales a la que se ha hecho alusión se detiene, además, a proponer ciertos “...lineamientos que pueden servir de base para la elaboración del proyecto de adecuación a la Ley de Glaciares...”. En el marco de tales lineamientos, sostienen los gobernadores que “La normativa actual presta a confusión respecto de qué compone el objeto protegido, por lo que correspondería dejar en claro que está constituido exclusivamente por todas las geoformas ubicadas en el ambiente glacial o periglacial en la medida que tengan función hídrica, ya sea como reservas estratégicas de recursos hídricos o como proveedores de agua para la recarga de cuencas hidrográficas”; y postulan que “...son las autoridades provinciales quienes, mediante estudios de significancia hídrica o similares, son los sujetos adecuados para determinar si efectivamente una geoforma cuenta con alguna de las funciones hídricas a las que se hace referencia por el presente apartado.”.

Además, la misma misiva deja en claro que las prohibiciones dispuestas por el artículo 6º de la Ley Nº 26.639, “...en modo alguno constituye una limitación a las autoridades provinciales”, toda vez que “...es indiscutible que las Provincias tienen la competencia para determinar en cada caso concreto, y en las correspondientes evaluaciones de impacto ambiental, si la actividad afecta de manera significativa la función hídrica de las geoformas protegidas por la Ley de Glaciares.”.

Lo cierto, pues, es que el principio que rige la materia medioambiental es el de uso de los recursos naturales sujeto a las condiciones de racionalidad y sustentabilidad. De allí que las limitaciones a la utilización racional y sustentable de los recursos naturales deban ser excepcionales, y hayan de establecerse e interpretarse de modo tal que no menoscaben dicha utilización y el mencionado principio.

Por otra parte, en sintonía con el marco constitucional reseñado, la Ley General del Ambiente Nº 25.675 establece, como uno de los objetivos de la política ambiental nacional, el de “Promover el uso racional y sustentable de los recursos naturales”, el que también se encuentra consagrado en los artículos 4º y 8º, inciso 6 de la referida Ley Nº 25.675.

Este principio se encuentra íntimamente relacionado con el principio de soberanía permanente de los Estados sobre sus recursos naturales, expresamente consagrado en 1962 por la Asamblea General de las Naciones Unidas, mediante la Resolución AG/1803 (XVII) – “Soberanía permanente sobre los recursos naturales”. Idéntico principio ha sido, asimismo, receptado en tratados internacionales que gozan de jerarquía constitucional, como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su artículo 25, y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en su artículo 47.

A la luz de las complejidades señaladas que enfrenta la implementación de la Ley Nº 26.639, el objeto de la reforma legislativa que se propone consiste en promover la adaptación de ciertos artículos de la mencionada ley a fin de garantizar la correcta interpretación de sus disposiciones, y así evitar todo riesgo de que sus disposiciones sean aplicadas en contradicción con las cláusulas de nuestra CONSTITUCIÓN NACIONAL. De allí que los cambios que se propician tienden, únicamente, a esclarecer el alcance de sus normas, sin por ello atenuar los estándares de protección ambiental vigentes. Lo que se procura, en suma, es garantizar que los límites y las prohibiciones previstos en la ley sean estimados y aplicados conforme la correcta interpretación que aquí se explicita, en función de los hechos, circunstancias y evidencias concretas de cada caso particular, analizados siempre con criterio científico, por medio de procedimientos de evaluación de impacto ambiental.

La propuesta antedicha resulta la única interpretación compatible con el texto constitucional, en tanto sería inadmisible entender que existe un esquema de prohibiciones absolutas, abstractas y genéricas, basado en presunciones juris et de jure que no distinguen entre realidades ni contextos.

Por otra parte, una interpretación de las normas constitucionales y legales aplicables que difiera de la que se plasma en el proyecto que se impulsa no resultaría conciliable con el reparto de competencias entre la Nación y las provincias en materia ambiental previsto por el texto constitucional, ni con la titularidad del dominio originario de los recursos naturales en favor de las provincias en él consagrado y ni con la directiva que propicia la utilización racional de los mismos.

Adicionalmente, y a los fines señalados, resulta también necesario ajustar los criterios que hacen a la articulación entre el Instituto Argentino de Nivología, Glaciología y Ciencias Ambientales (IANIGLA), responsable del Inventario Nacional de Glaciares, y las autoridades provinciales, en orden a una interacción fructífera entre ambas órbitas que permita contar con un registro completo y actualizado de los glaciares y del ambiente periglacial objeto de tutela.

El IANIGLA ha desarrollado una tarea de innegable relieve a lo largo de los QUINCE (15) años desde que se sancionó la ley, pero aun así solo ha logrado completar el Nivel 1 previsto para el referido Inventario, en tanto sigue pendiente la realización de los estudios necesarios para determinar la función hídrica efectiva y relevante de las geoformas relevadas. Tal estado de cosas resta eficacia al Inventario como instrumento al servicio de la protección de los glaciares y del ambiente periglacial en los términos previstos por la Ley Nº 26.639.

Es, pues, indudable que la labor que corresponde llevar adelante a las autoridades provinciales como responsables directas de la evaluación del impacto ambiental de los proyectos productivos que se desarrollan en sus respectivos territorios les permite acceder a información de primera mano sobre la relevancia hídrica de los glaciares y de las geoformas que pudieran estar amenazadas por dichos proyectos. Ello explica que, en la citada Nota enviada por los gobernadores provinciales a la que se ha hecho referencia, atendiendo a idénticas razones, se considere “...esencial que las autoridades provinciales competentes puedan contribuir a la verificación de la función hídrica al tiempo de las evaluaciones de impacto ambiental de los proyectos que lo soliciten, o en cualquier otro momento que estimen oportuno, y luego aportar los resultados de esos estudios al avance y mejor implementación del Inventario.”.

Las circunstancias señaladas en los párrafos precedentes ponen de manifiesto la conveniencia de adecuar los aspectos de la Ley Nº 26.639 que sea menester para permitir incorporar al Inventario Nacional de Glaciares los datos recabados por las provincias que puedan contribuir a completar o actualizar la información en él contenida, y contar así con una base firme para la efectiva protección del medioambiente vinculado con los glaciares y el ambiente periglacial.

Sobre la base de las consideraciones hasta aquí expuestas, el proyecto de reforma a la Ley Nº 26.639 que se envía a ese H. CONGRESO DE LA NACIÓN persigue, en síntesis, DOS (2) propósitos que, si bien son diferentes, van ambos orientados a alcanzar una protección eficaz de los glaciares y del ambiente periglacial en los términos previstos por la citada ley, de un modo acorde con la manda que la Constitución Nacional dirige a las autoridades de promover una explotación racional de los recursos naturales. El primero de dichos propósitos consiste en dotar de mayor claridad al texto legal vigente y el segundo, en fortalecer la dinámica federal a través de un reconocimiento más expreso de las facultades provinciales en materia de medioambiente y de gestión de sus recursos naturales.

El primero de los referidos propósitos resulta estrictamente clarificador del régimen, y se traduce en la reforma de los artículos 1º -que define el objeto de la Ley Nº 26.639-, y 6º -que fija los límites a las actividades que pueden llevarse a cabo en los glaciares y en el ambiente periglacial-. En el primer caso, el texto sustitutivo propuesto busca facilitar la lectura y comprensión de la norma vigente, para evitar toda duda acerca del alcance preciso de la tutela medioambiental brindada por el legislador (primer párrafo del artículo 1º propuesto). La propuesta de reforma añade, además, a la norma un segundo párrafo, en el que se establece una pauta interpretativa orientada a regir la aplicación de la ley en su conjunto en el marco constitucional.

El segundo propósito perseguido por la reforma impulsada es de índole netamente competencial, pues va dirigido a apuntalar el ejercicio de las facultades provinciales. Estos cambios se orientan a dejar firmemente sentado que:

(i) resulta necesaria la consulta del Inventario Nacional de Glaciares por las autoridades provinciales, con la aclaración de que el contenido de aquel no deberá ser tomado como un límite al ejercicio de las competencias locales, lo que habilita incluso a las provincias a propiciar la incorporación en ese registro de información que se encuentre a su alcance (esto se proyecta en las modificaciones a los artículos 3º, 5º y 8º, apartado 2 de la Ley Nº 26.639, y la incorporación del artículo 3º bis, que se proponen);

(ii) la instancia de evaluación de impacto ambiental a cargo de las autoridades provinciales será decisiva para definir la autorización, o no, de un proyecto productivo a desarrollarse en los glaciares y en el ambiente periglacial (a tal fin se propicia la modificación del artículo 7º de la Ley Nº 26.639); y

(iii) será atribución exclusiva de la autoridad con competencia ambiental de cada jurisdicción identificar qué glaciares y qué ambiente periglacial cumplen con las funciones hídricas previstas en el artículo 1º de la ley (así se propone adecuar el artículo 8º, apartado 1, de la Ley Nº 26.639, conforme la reforma planteada).

El tenor de la reforma propuesta resulta, por ende, plenamente compatible con el principio de no regresión que impera en el terreno medioambiental, ya que los cambios que se propician no alteran, ni mucho menos, disminuyen, los estándares de protección vigentes.

Por lo demás, cabe poner de resalto que el Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe, también llamado “Acuerdo de Escazú”, aprobado por la Ley Nº 27.566, tiene como objetivo, entre otros, el de garantizar la “participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales”, conforme se dispone en su artículo 1º.

Corresponde destacar que esa instancia participativa deberá ser cumplimentada al momento de tratar en el H. CONGRESO DE LA NACIÓN la reforma impulsada, a fin de brindar a todos los interesados la posibilidad de intervenir en un debate que atañe a la tutela del medioambiente.

Resulta, finalmente, pertinente recordar que, el 9 de julio de 2024, al firmar el Pacto de Mayo, la Nación, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires incluyeron como uno de los puntos indispensables para reconstituir las Bases de la República Argentina, “El compromiso de las provincias argentinas de avanzar en la explotación de los recursos naturales del país”, en el marco de un desarrollo federal equilibrado.

En dicho sentido el Pacto de Mayo representa un hito histórico y un ejemplo del ejercicio del federalismo de concertación que la Corte Suprema de Justicia de la Nación no se cansa de fomentar, al servicio, en este caso, de la promoción de un progreso sustentable que saque provecho de los recursos naturales para satisfacer las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras, en sintonía con los criterios sabiamente sentados por el constituyente argentino.

En dicho Pacto quedó claro que la Nación y las provincias están decididas a avanzar hacia un modelo de desarrollo sustentable con base federal, que proteja a los glaciares que cuenten con una función hídrica efectiva en los términos establecidos en la ley, sin obstaculizar las oportunidades de progreso económico, productivo y social. La reforma cuyo tratamiento se propone se inscribe, resueltamente, en esa lógica.

Por todo lo expuesto, con el pleno convencimiento de que la reforma propuesta traerá consigo importantes beneficios para el país, contribuyendo a un desarrollo equilibrado de sus potencialidades sin mengua de la protección del medioambiente, solicito a ese H. CONGRESO DE LA NACIÓN el pronto tratamiento y sanción del proyecto de modificación de la Ley Nº 26.639 que se acompaña.